政府会计改革下高校财务治理研究

宋蕾

【摘要】  当前，科研经费问题频发，财务风险增加，高校亟待实现从管理向治理的转型。高校应以政府会计制度改革实施为契机，发展新理念，提升财务治理效能，助力高校的“双一流”建设。

【关键词】  政府会计;财务治理

【中图分类号】  F810  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）07-0084-03

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020）指出，应重点建设完善的中国特色现代大学制度，针对大学治理结构做出进一步优化，加强大学章程的设计与改进。2015年，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（国发[2015]64号），指出要推动高校综合改革发展进程，完善内部治理结构，加快“双一流”建设。在我国现代大学制度建设体系中，大学治理属于重要构成部分，提升大学治理能力，推进治理能力现代化已成为高校发展的重大目标。

自2019年起，我国各高校将实行新的政府会计制度。改革后的政府会计将建立以权责发生制为核心的财务报告制度。此项改革对于提高高校会计信息质量、准确完整反映高校资产负债“家底”、提升高校财务和预算管理水平、全面实施绩效管理具有重要的政策支撑作用，也将对高校财务治理产生重大影响。政府会计改革将如何影响高校财务治理能力？高校如何借此东风提升财务治理能力？这是本文将要研究的问题。

一、高校财务治理内涵

关于高校财务治理的涵义，文献中有多种界定。方芳（2011）认为，大学治理即大学内外部利益相关者协同参与学校关键事务决策的形式与过程，可以借助制度安排以及权力配置实现各方利益平衡。张维迎（2004）认为，大学治理结构就是一整套的制度安排以实现大学的目标与理念。赵建荣（2008）认为，大学财务治理是参与财务活动的相关利益主体，对有关财务活动权、责、利相互制衡的一种制度。黄菊波（2003）认为，财务治理结构是财务决策权、执行权、监督权的配置。

根据利益相关者理论，现代大学治理是外部和内部多元主体参与治理的过程，各利益相关者分别为政府、债权人、大学校长、教师、学生以及社会群体。本文认为，高校财务治理包括三个方面：（1）具有财务决策、执行、监督职能的组织机构设置。（2）建立一整套关于财务激励、约束、评价等的制度安排。（3）在架构和规则的背后，是一个潜在的实质规范，是各个利益相关者权责利的分配关系及围绕权责利的行为准则。

二、政府会计影响高校财务治理的路径

根据新政府会计制度的规定，基于权责发生制的财务会计和基于收付实现制的预算会计，通过双报告制度，可以更全面、准确地反映高校财务状况、运行情况和現金流量等信息。政府会计可以通过以下职能影响高校的财务治理。

（一）决策支持职能。新政府会计制度要求，高校对会计业务采用权责发生制和收付实现制的双分录核算，可以准确反映资产负债和成本费用等信息，全面提升政府会计信息质量水平，奠定良好的财务管理基础，进而为高校投融资、资产运营等科学决策提供有力支持。

（二）信息透明化职能。政府会计基本准则确立了新的会计体系结构，即政府预算会计与财务会计之间既能够做到适度分离，也能够彼此衔接，而政府会计主体则需要在提供的决算与财务报告当中，将预算执行及财务运行的真实情况详细且全面地体现出来，以增强财务的透明度，切实满足各利益主体对高校财务信息全面性、准确性和及时性的需求，有利于提升高校财务工作透明度，促进高校治理能力的现代化。

（三）绩效评价职能。政府会计立足于权责发生制原则，对收入以及费用支出的相关要素予以规范化，将绩效、成本等现代理念引入到财务报告当中，可以客观、真实地归集和体现高校费用支出以及履职成本，并针对高校边际成本等问题作出科学评价，在此基础上构建并切实执行预算绩效评价制度，从而为绩效评价工作奠定良好的财务信息基础。

（四）监督控制职能。通过政府会计的综合财务报告制度与内控审计制度，基于权责发生制的政府财务会计和基于收付实现制的预算会计可以起到防火墙的作用，实现对风险的有效管控，避免出现财务舞弊行为，切实增强会计信息质量，并确保资产的安全性与完整性。

三、政府会计改革下高校财务治理创新

当前，我国高校财务治理能力缺失，主体地位未能充分发挥，经济决策过度依赖政府，缺乏独立性。高校内部的机构设置有交叉又有缺失，校内行政权力相较学术权力过大，权利关系难以平衡。高校的信息披露不够公开、透明，各利益相关者参与民主监督的力度不够。高校财务制度、内控审计制度建设有所缺失，执行落实不到位。以政府会计制度改革为契机，高校应重视和加强财务治理，从治理理念、治理结构、治理机制三方面着手，进一步规范财务行为，切实提升财务决策水平，有效规避财务风险问题，推动高校现代化治理发展进程。

（一）治理理念革新。思想是行动的先导，治理效能的提升应先发展先进的治理理念。大学与企业一样需要治理，大学应学习借鉴已经发展成熟的公司治理相关理论与观念。首先，从大学领导层深化创新治理观念，通过科学理念实现组织与制度的创新发展，对不适当的组织和制度进行调整改革，重构适应“双一流”大学建设的治理体系。其次，坚持问题导向，以解决实际问题为出发点。构建适应“双一流”大学建设的治理体系必须从实际需求出发，分析问题本质，应用创新的理念和方法，给出解决高校财务治理问题的有效方案，实现高校财务从管理向治理的转型。再次，大学必须从上到下高度统一思想，增强全员意识，开拓创新，明确治理目标，有充足的治理动力，形成良好的治理氛围，依靠创新机制引领高校治理与可持续发展。

（二）治理结构革新。用科学的机构设置来搭建高校治理框架，是实施财务治理的组织基础。为此，高校应创新治理结构，从顶层设计上对组织机构进行调整改革，明确财权配置——财务决策权、财务执行权、财务监督权，厘清相关机构和人员的权责利。

1.围绕董事会组建决策机构。高校在组建董事会过程中，应吸纳各个利益相关方参与其中。在实行党委领导下的校长负责制下，可建立党委书记兼任董事会主席，董事会成员包括校长、教职工代表、学生代表、政府部门代表、校友代表、社会公众等的治理决策机构。这样不仅可以避免内部人控制及内部人思维局限性问题，还能兼顾各利益相关者的权益。董事会职能具体涉及到确立宏观战略发展目标、制定统一的财务政策规范、针对全局性的投融资以及项目支出等开展管理工作，开展绩效业绩考评监督活动，负责审议预决算报告。同时，为体现专业性和科学性，董事会还可下设专业委员会，针对重大财务事项决策进行全面论证，并提出可靠建议，确保财务决策权被科学使用，为财务活动的合理决策提供支持。董事会可设立财经委员会，主要负责分配学校资源，针对重大事项做出调查研究;设立风险控制与审计委员会，统一开展内外部审计活动，针对财务风险做出准确识别与管理;设立预算委员会，负责编订学校预算，并规划战略发展方向;设立资产管理委员会，负责开展学校资产监督与管理工作。设立学院的党政联席会，主要是针对学院范围内各项经济事项进行决策，负责事项包括教学、人事、科研以及财务等。上述委员会具备鲜明的组织与运行特色，能够将专家人员的群体智慧充分发挥出来，形成完善的协调合作机制，并且可以独立行使相应的职权，针对重大决策问题提供咨询支持与具体建议。基于该模式所设计的高校治理结构，能够营造出风险可控、稳定性好的发展环境，为学校各项治理工作提供支持。

2.完善财务治理执行机构。高校建立的财务执行机构直接负责人是校长。在实践中，校长担任的是高校首席执行官的角色，全面负责日常管理与运行，其权力由董事会赋予，并对董事会负责。而被授权分管财务工作的副校长则具体开展日常财务工作，需要对校长负责，负责制定年度预决算报告，在预算内针对重要的资金调度做出审议安排，统筹实施筹资以及投资等相关财务活动。在确保高校财务管理工作的效率性与专业性方面，离不开专业财务团队的支持，所以高校要重视开展具备良好财务管理素养的职业经理人培养工作，既可通过职业规划培训来实现，也可直接从外部引入。

3.组建全面治理监督机构。以教职工代表大会为核心，整合审计、监察部门力量，共同组建监事会，行使高校财务治理监督权，确保监事会监督工作的独立、有效。监事会应定期举行会议，不仅要对董事会的重要决议事项进行监督，还要监督高校财务事务的执行过程，保证其公正、有效地运行。在监事会下设审计委员会，可将外部评价机制引入其中，聘请具备高校财务业务经验并且深谙教育管理工作的会计专家针对财务决策与执行等作出审计评价，形成客观公正的审计报告。在此基础上，还应构建透明化与公开化的财务信息披露制度，及时、准确、完整地对外披露高校的各项财务信息。

（三）治理机制支撑。规范完善的制度体系是高校财务治理有效的保障。完善高校财务治理结构体系，需要完善财务章程和制度。在高校财务章程制定过程中，需要以上级主管部门以及相关法律法规作为指导，在校董事会广泛吸纳各方意见之后，通过民主协商的方式合理制定财务规则，从而为财务治理工作提供支持。财务制度应当重点研究成本效益机制、内控制度、绩效评价机制、信息披露制度及财务激励约束机制等。

1.成本效益机制。若要利用有限资源获取最大化的资源效益，则应开展行之有效的财务成本管理工作。对高校而言，其资金主要是通过财政预算拨款获得，在较长时间里尚未实施成本考核及核算。在实践当中，高校需要参考借鉴企业成本观念，针对学校既定时间段内的经费支出和实际成绩做出全面的考核评价，借助成本对比促使管理人员形成正确的绩效观以及成本效益观。在新政府会计制度体系当中积极引入相应的成本概念，包括累计摊销、累计折旧、权责发生制以及职工薪酬等，从而为高校实施成本核算奠定基础。在完全成本核算过程中，需要针对学生数量与成本支出之间的依存关系分析生均成本，并与一流高校成本管理进行对比，总结其中存在的差距，确立改善方向，为构建办学经费增长机制以及提升生均定额标准等提供支持，通过成本核算以及成本管理来实现高校资源的优化配置。

2.内控机制。在高校日常管理以及制度建设过程中，内部控制至关重要，同时也是实现高校治理结构优化的前提要件。完善的内部控制能够提升高校财务治理水平，确保高校资产能够稳定增长。高校开展的内部控制应基于内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等五个基础要素来进行，构建完善的财务内控体系，在高校文化建设中有机融入内部控制思想，正确识别风险，针对财务风险做出全面监控，有效提升控制活动能力，对信息系统进行建设与完善，贯彻执行内部监督工作，避免流于形式。在高校日常管理中，财务内部控制是一项关键要素，对高校未来的发展具有重要影响。

3.绩效评价机制。在全面推动高校治理体系优化以及增强财务治理能力方面，预算绩效管理是关键性措施。若缺乏配套的激励与约束机制，则预算执行分析及实时跟踪将会流于形式，而且还可能出现因信息不对称，进而导致内部人控制的现象。财务绩效评价是连接日常工作、管理目标以及教研任务的纽带，同时也是达成财务战略的关键手段。为此，高校应该构建完善的財务预算绩效评价体系，对高校管理人员的具体行为进行引导，对财务绩效管理效果做出客观评价。评价的内容包括目标任务、服务质量以及绩效水平等，可以把评价结果与岗位职责、薪酬待遇相关联，贯彻落实目标责任与任务，从而提高财务工作运行效率，实现财务信息的透明化，避免盲目投入，严格预算开支行为，针对资金使用行为做出全面控制，规范预算外收入的使用，防止科研经费被滥用或挪用，提高资金的使用水平。

【主要参考文献】

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