城市安全发展的“安徽样本”——专访安徽省应急管理厅厅长张海阁

文/本刊记者 李志华 包冬冬

安徽省应急管理厅厅长张海阁（前排）在井下检查安全工作 张新峰/摄

近些年，安徽省进入经济发展的快车道，经济总量已突破3万亿元。经济的快速增长，对安全发展提出了更高的要求。近年来，安徽省以开展安全生产“铸安”行动常态化、实效化和风险管控“六项机制”制度化规范化为抓手，紧紧抓住城市安全发展这个关键，取得了明显的成效，实现了生产安全事故起数和死亡人数连续14年“双下降”，连续15年未发生特别重大事故。

本刊记者专访安徽省应急管理厅厅长张海阁，深入详谈安徽省城市安全发展的重要举措。

记者（以下简称“记”）：张厅长，您好。请您简要介绍下安徽省城市安全发展的基本情况。

张海阁（以下简称“张”）：经过改革开放40年，城市规模不断扩大，呈现出了人员密集、产业密集等特点，同时各类信息集中快速爆发。目前，城市安全管理水平明显不适应城市现代化发展的步伐，高大的建筑、密集的人员、拥堵的交通以及无法回避的历史欠账，如“城围化工”、管道穿城等，让高风险成为城市管理者必须面对的难题，城市的安全发展也成为国家安全发展的一个重点。

十几年来，我省逐渐形成了各具特色的产业集群，合肥市全力打造现代化“家电之都”；芜湖市突破传统工业束缚，成为现代制造业新高地；马鞍山及铜陵发力于有色、金属制造产业；淮南淮北深耕矿产资源，发展电力、化工产业；安庆市致力于化工产业的发展。突飞猛进的发展，使得城市面临的安全风险日益增加。而城市各自的产业形态不一，风险也不同。如何化解城市的风险，成为摆在我们面前的重要课题。

近年来，我省以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，认真贯彻落实党中央、国务院关于安全生产领域改革发展的政策措施，以开展安全生产“铸安”行动常态化实效化和风险管控“六项机制”制度化规范化为抓手，以“坚决遏制重特大事故、有效防范较大事故、事故起数和死亡人数双下降”为目标，尤其是紧紧抓住城市安全发展这个关键，制定出台了《安徽省安全生产条例》《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》《关于推进城市安全发展的实施意见》《党政领导干部安全生产责任制实施细则》《安徽省安全生产“十三五”规划》等法规、政策文件，采取一系列行之有效的措施，推进安全生产领域改革发展，健全完善城市运行管理和安全生产责任制，强化城市安全风险管控和运行保障，促进了全省安全生产形势持续稳定好转，生产安全事故起数和死亡人数连续14年“双下降”，连续15年未发生特别重大事故。2018年，事故起数同比下降25.8%，死亡人数同比下降14.3%，较大事故起数同比下降35.7%，未发生重大以上事故；全省16个市事故起数均实现同比下降。

虽然成效明显，但安全生产形势依然严峻，事故总量、事故死亡人数仍居高位，较大以上事故尚未得到有效遏制，一些地方城市安全管理存在不少漏洞和短板，城市安全发展的紧迫性日益增强。

记：据了解，2018年10月，安徽省出台了《关于推进城市安全发展的实施意见》。这个被称作推进城市安全发展的“安徽方案”，对于安徽省城市安全发展的意义何在？提出了哪些发展思路？

张：2018年1月，中办、国办《关于推进城市安全发展的意见》出台后，省委、省政府高度重视，要求省安委会办公室牵头，会同省住房城乡建设厅等单位共同研究实施意见、起草有关文件。起草过程中，充分依托清华大学合肥公共安全研究院的技术支撑，系统总结提炼了近年来我省有关经验，并借鉴其他省份的做法，针对当前城市安全发展方面存在的突出问题，制定出符合中央精神、切合我省实际的《关于推进城市安全发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。可以说，指导性和可操作性都比较强。

《实施意见》明确了我省城市安全发展的指导思想、基本原则、总体目标以及重点任务，针对全省城市安全发展中亟需破解的突出问题，从加强源头治理、健全防控机制、提升监管效能、强化保障能力、加强统筹推动等5个方面提出了一系列具体要求和制度性措施，覆盖涉及城市安全的关键环节，着力解决当前城市规划、建设、运行、管理过程中在安全发展上存在的薄弱环节，是我省当前和今后一个时期抓好城市安全发展的指导性文件。

《实施意见》提出了符合安徽实际的城市安全发展思路，是全面贯彻落实中办、国办《关于推进城市安全发展的意见》的“安徽样本”。一是在指导思想中提出，要以“铸安”行动常态化实效化和风险管控“六项机制”制度化规范化为总抓手，推进安全生产领域改革发展，促进建立以安全生产为基础的综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系，全面提高城市安全保障水平，为全面建设现代化五大发展美好安徽提供坚实稳固的安全保障。二是在总体目标中，不搞“一刀切”，提出到2020年，将基础条件较好的合肥、马鞍山、芜湖等市建设成为与全面建成小康社会目标相适应的安全发展示范城市，其他设区的市争创安全发展示范城市；到2035年，全省所有设区的市安全发展体系更加完善，安全文明程度显著提升，建成与基本实现社会主义现代化相适应的安全发展城市。

记：请问，安徽省在推进城市安全发展中主要面临哪些重大风险？深层次原因是什么？

张:城市是人类文明的结晶，是社会进步的表现。但当前我省在城市化进程中，安全发展仍处于基础薄弱、隐患较多的时期，城市运行安全、公共安全面临着一些基础性、结构性的矛盾，新问题、新情况不断出现，城市整体安全风险越来越大，体现在“多、新、危”。一是“多”。城镇化进程带来的产业集聚、人口聚集、交通拥堵、基础设施匮乏、功能过度集中等问题提高了城市安全风险，安全监管压力也随之明显增大。如合肥市常住人口已超800万，主城区达400多万。二是“新”。随着我省深度融入国家区域总体战略，特别是全面融入长三角区域一体化发展国家战略，大力推进传统制造业改造升级、战略性新兴产业集群发展、开发区创新升级，促进新工艺、新材料、新技术广泛应用，新业态将大量涌现，事故成因也将逐步增多。三是“危”。高危行业企业比重较大，点多面广，大多位于城市区域，有些还临近中心城区，风险管控和安全生产水平达不到本质安全要求。

据统计，目前，我省高危生产经营单位近1.4万家；城市高层建筑近2.9万栋，百米以上超高层370多栋，大型商业综合体280多座；机动车保有量1400多万辆、驾驶人1 500多万；电梯近20万台；化工生产经营存储企业随着城市发展临近人口密集区，风险明显加大；城市燃气、地下管网、民用电梯陈旧老化等问题凸显。同时，城市规划、建设、管理不够科学合理，基础设施运行管理方式、手段较落后，有关法规标准缺失、滞后，风险防控机制不健全，城市安全监管体制机制不完善等问题也十分突出。

这些问题需要我们进一步坚持底线思维，站在防范化解重大安全风险的高度，切实采取有效措施，保障城市安全有序运行，大力提升城市安全风险防控和全社会整体安全水平。

记：请您谈一谈，在摸清楚城市安全发展中存在的重大风险后，安徽省主要采取了哪些有力举措？

张：为了化解这些风险，我省积极采取了多项有力举措。

第一，突出把加强源头治理作为促进城市安全发展的首要任务。一是要求科学制定规划，在城市规划建设管理、土地利用以及能源供应等方面体现安全发展要求，严格高危项目审批管理等。二是提出要健全安全生产法规立、改、废、释工作协调机制，完善安全生产地方配套法规体系，形成完善的城市安全法治体系。严格执行国家有关城市高层建筑等技术标准，加强城市安全运行状态监测预警体系建设，健全和完善相应的安全监管制度和规范等。三是强调要加强基础设施安全管理。提出要科学编制综合管廊建设规划，并实施地下综合管廊质量终身责任制和标牌制度，在城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路同步规划建设地下综合管廊，老城区要结合旧城改造、道路更新、河道治理、轨道交通建设和地下空间开发等工程，统筹安排地下综合管廊建设等。四是要求加快重点产业安全改造升级，加强对淮南、淮北等矿产资源型城市塌（沉）陷区的治理与修复，加大塌（沉）陷区安全监测监控力度等。

第二，突出把健全防控机制作为推进城市安全发展的关键措施。一是要求强化安全风险管控，健全城市安全风险分级管控体系，全面构建安全生产风险查找、研判、预警、防范、处置和责任等“六项机制”，加大对城市轨道交通、车站、地下空间、公园景区、商场超市、大型城市综合体等重点人员密集场所、安全风险较高的大型群众性活动的风险评估和监测力度等。二是要求以高危行业为重点，深化隐患排查治理，督促企业建立健全隐患自查自改评价制度、隐患排查治理制度、重大隐患治理情况向负有安全生产监督管理职责的部门和企业职代会“双报告”制度；加强工程作业（特别是危险性较大的作业）实施前的风险评估，制定风险控制和防范措施；强化老旧城区、易燃易爆单位、人员密集场所、高层建筑、大型综合体建筑、批发集贸市场、物流仓储区域等火灾隐患排查；加强对城市道路交通中的重大安全隐患点段的巡检观察和监测检测；推动老旧电梯更新改造，建立健全响应迅速、统一协调的电梯运行应急救援体系等。三是要求完善统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制，健全城市安全生产应急救援管理体系；建设区域化应急救援资源共享及联合处置机制，加强区域化、专业化、职业化的危险化学品、城市轨道交通运营等应急救援基地和行业救援队伍建设；探索建立应急救援队伍社会化建设与运行模式，健全完善应急救援财政支持保障、社会化服务补偿、“生命通道”保障、应急装备物资征用制度等。

第三，突出把提升监管效能作为保障城市安全发展的有效手段。一是强调要落实安全生产责任。城市各级党委和政府要把城市安全发展列入重要议事日程，及时研究推进城市安全发展重点工作；落实各相关部门安全生产和职业健康工作职责，形成监管边界清晰、分工明确、失职可追的责任体系；严格落实各类生产经营单位安全生产与职业健康主体责任，建立生产安全风险警示、预防应急公告、教育培训等制度。二是要求完善安全监管体制，加强有关部门之间的工作衔接，明确执法责任和监管范围，充实专业监管人员，强化安全生产基层执法力量，推进实施联合执法，解决影响人民群众生产生活安全的“城市病”，提高城市安全管理的效率和水平。三是提出要增强监管执法能力，完善各级负有安全监管职责的部门执法工作条件，建立与经济发展、企业数量等相适应的安全监管执法力量配备以及工作经费和条件保障机制，建立健全城市安全相关监管部门之间信息通报、协同调查和联动执法机制等。四是要求严格规范监管执法。科学制定、合理实施年度执法计划、现场执法检查方案，依法严格查处各类违法违规行为；建立重大执法决定法制审核制度，加强监管执法制度化、标准化、信息化建设；健全事故调查处理挂牌督办、典型事故提级调查、跨地区协同调查和工作督导机制，建立事故暴露问题整改督办和责任追究执行情况跟踪督办制度等。

第四，突出把强化保障能力作为打造安全发展型城市的基础支撑。一是要求健全社会化服务体系。提出要引导和支持具有安全技术、管理和人才优势的高等学校、科研院所、行业协会、企业等开展城市安全社会化服务工作；健全守信激励和失信惩戒机制，在经营、投融资、政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉、进出口、出入境、资质审核、资金支持等方面依法予以支持、限制或禁止。二是要求强化安全科技创新和应用。加快科技成果工程化、产业化，积极推广先进的城市安全评估、监测与预警技术，提高城市安全运行监测和综合防控能力；深入推进城市生命线工程建设，建立集数据采集、管理、更新、分析于一体的城市地下管网地理信息系统，建设城市生命线工程安全运行监测系统，实现重大安全事件及时预警和快速响应。三是强调要提升市民安全素质和技能。提出要鼓励社会单位建立在线教育服务平台，面向社会公众开展安全生产有关法律法规、标准规范、安全知识和技能的宣传培训；实施全民安全素质工程，推广普及安全生产事故预防、避险、自救、互救和应急处置以及职业病危害防治知识，增强社会公众安全意识、防灾减灾及避险能力；推进安全文化示范企业、安全社区等创建活动，培育、塑造富有吸引力、影响力的城市安全活动品牌，鼓励引导社会资本打造安全文化产业等。

第五，加强统筹推进，强化示范引领。要求在城市安全发展管理创新经验基础上，以合肥等地为试点，积极开展“安全发展示范城市”创建活动，示范城市要充分发挥示范引领作用，带动全省消除城市化进程中的安全隐患问题，推进全省城市安全发展。

记：您这里提到，要让合肥等试点城市充分发挥示范引领作用。请问，《实施意见》出台后，试点城市以及其他城市推进了哪些工作，取得了什么成效？

张：《实施意见》出台后，我省安委会将贯彻落实工作情况纳入对各地安全生产工作巡查考核的重要内容，各地结合实际制定了本地区的城市安全发展实施意见，并取得初步成效，特别是，合肥市走在了全国前列。

合肥市下大力，推进“安全发展示范城市”创建。一是与清华大学合作共建清华大学合肥公共安全研究院。全力争创公共安全国家重点实验室，着力建成世界一流的公共安全重大科技基础设施，目前一批科技成果已在全国一些城市安全生产实践中应用并初步形成产业化。

清华大学合肥公共安全研究院城市生命线工程安全运行中心 包冬冬/摄

二是在全国首先建成并运行“城市生命线安全运行监测系统”。该系统是由清华大学合肥公共安全研究院研发的检测系统，在全球首次建成了城市尺度灾害监测实验网，实现了对城市重要基础设施进行整体安全监测、预警和快速响应。即利用大数据、物联网等新技术，对燃气、供水、电梯等“城市生命线”进行24小时“看护”。该系统一期试点项目于2016年12月正式运行，将全市5座公路桥梁、2.5 km燃气管网、24.9 km供水管网以及5.9万部电梯的安全数据纳入在线实时监测范围，每天实时采集与分析30多亿条数据信息，累计已发现燃气泄漏事件20起、供水爆管风险预警15起、超载预警车辆1 572起。正在推进的二期项目，将重点选取年代久远、管线老化严重、地面及地下环境复杂、人口密度大等高风险区、安全敏感区的管线和桥梁。监测范围涵盖一环内老城区以及省、市政务中心等，其中，包括46座桥梁、819.5 km燃气管网、734.1 km供水管网、254 km排水管网、201.5 km热力管网和14 km中水管网，并整合特种设备监测系统、安全生产监管信息系统、应急救援系统等监管数据，形成城市安全态势“一张图”，实现城市安全发展的科技含量和智慧水平的全面提升。

我省其他城市探索城市安全发展也取得积极进展。马鞍山市加大对轨道交通、车站、地下空间、公园景区、商场超市、大型城市综合体等重点人员密集场所、安全风险较高的大型群众性活动的风险评估和监测力度，科学评定风险等级，建立大客流监测预警和应急管控处置机制，有力助推城市安全发展。

芜湖市将涉及城市安全运行和人民群众生活密切相关的消防通道及器材、燃气和危险化学品经营、电梯和特种设备、加油加气站等安全生产重点领域纳入网格化监管，助力城市安全发展。

淮南市高度重视智慧城市建设，大力推进公共安全智慧管理平台建设，加强对煤矿生产、塌陷区监控等领域相关信息综合应用，有效加强对采煤沉陷区的监测和治理水平。

安庆市在今年1月11日，正式投入运营了安庆石化码头及油气输送管线，这项投入20余亿元的整改项目，彻底消除了安庆市油气管线穿城而过、影响八余万人生命安全的重大隐患。此外，安庆市从化工大市的市情出台，出台了《安庆市危险化学品安全管理条例》，这是全国第一个市级危险化学品安全条例。

一些城市还出台了城市管理地方性法规，如《铜陵市住宅电梯安全管理条例》《芜湖市电梯安全管理条例》《宣城市城市管理条例》《池州市城市管理条例》等。

城市安全发展直接关系到全面建成小康社会目标的实现，是满足人民群众获得感、幸福感、安全感的保障。我省将进一步推进城市公共安全体系健全完善，逐步形成共建共治共享的城市安全社会治理新格局。