国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展

【摘 要】 在我国，检察机关无权对监督对象直接进行处理，因而其法律监督需要职务犯罪侦查权作为支撑。国家监察体制改革后，检察监督失去了职务犯罪侦查权的支撑，这会导致诉讼监督进一步软化和弱化，致使具有中国特色的检察制度面临严峻挑战。在全面推进依法治国的大背景下，必须坚持检察机关的宪法定位; 通过给检察机关保留在履行职责中发现的职务犯罪的侦查权、赋予检察监督以硬的约束力、赋予监督中的调查核实权以及必要措施，来增强监督刚性; 从而使中国特色社会主义检察制度在新时代得到巩固和发展。

一、问题的提出

2018 年是中国检察制度面临严峻挑战的一年。党的十九报告指出： 要 “把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。主要是职务犯罪侦查职能转隶，这一职能调整虽然仅削减了检察机关诸项职能中的一项职能，但给检察制度带来了重大而深刻的影响：一是导致诉讼监督进一步软化和弱化。二是对发现的职务犯罪立案侦查。以往，由于有职犯罪侦查权作为支撑，有关机关大多能够做些纠正工作。但是，在职务犯罪侦查职能转隶后，诉讼监督只剩下向有关机关提出纠正意见或建议这种柔性监督方式。“失去了职务犯罪侦查权的检察机关该如何实现其法律监督职能，处在大变革前夕的中国检察制度将何去何从” 是个重大而严肃的问题。

二、坚持检察机关的宪法定位

面对职务犯罪侦查职能转隶给 “国家的法律监督机关” 这一宪法定位带来的影响，是坚持检察机关的宪法定位，还是改弦易辙，甚至像一些国家和地区那样将检察机关定位为单纯的公诉机关，这是首先要回答的问题。

（一） 我国的政治制度和基本国情决定了需要法律监督

我国的政治制度决定了要设立法律监督机关，以维护国家法治的统一和法律的正确实施。任何国家无论采取何种政体，都要采取一定的方式对权力进行监督制约。我国实行的是共产党领导下的人民代表大会制度，采 “一元分立” 政体，需要采取设立专门监督机构的方式对权力进行监督。[1]即由人民代表大会产生 “一府两院”，由检察院负责对权力行使的合法性进行监督，以维护国家法治的统一和法律的正确实施。如今，增设了国家监察委员会，形成了人民代表大会之下 “一府一委两院” 的权力架构。我国的基本国情决定了应坚持检察机关作为法律监督机关的宪法定位。这是因为我国尚处于社会主义初级阶段，需要一个专司法律监督的机关来维护法治的统一和法律的正确实施。

（二） 国家监察机关的监察职能没有也不可能取代检察机关的法律监督

首先，从国家监察体制改革的目标来看，其目标是 “整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。根本无意改变检察机关作为法律监督机关的宪法定位。其次，从两个机关的监督对象来看，国家监察机关的监督对象主要是公职人员的职务违法和职务犯罪; 检察机关除了对涉嫌犯罪的提起公诉外，监督的主要是诉讼所涉侦查机关、审判机关、执行机关以及行政机关的违法行为和错误决定。

（三） 修正后的宪法再次确认检察机关是国家的法律监督机关

2018 年 3 月 11 日，第十三届全国人大一次会议通过宪法修正案，宪法第 134 条仍然确认： “中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。将检察机关定位为国家的法律监督机关，是党和国家根据我国的政治制度和基本国情作出的重要制度安排，是马克思主义权力监督制约理论和法治建设理论与中国实际相结合的产物。在全面推进依法治国战略中，“法律监督是法律运行不可或缺的构成性机制”;[2]它既是中国特色社会主义法治体系中 “高效的法治实施体系” 的重要组成部分，也是 “严密的法治监督体系” 的重要组成部分，具有不可替代的作用。因此，必须坚持检察机关的宪法定位。

三、增强检察监督的刚性

（一） 给检察机关保留在履行职责中发现的职务犯罪的侦查权

在将职务犯罪侦查职能从检察机关总体上划转给国家监察机关的情况下，应该给检察机关保留一小部分职务犯罪侦查权，即在履行职责中发现的职务犯罪的侦查权。因此，纪律检查机关、国家监察机关、各行政执法机关等，都具有对执法、监督对象直接进行处理的权力。检察监督却不然，法律并没有赋予检察机关对监督对象直接进行处理的权力，而只赋予其向监督对象提出纠正违法行为、错误决定的意见或建议的权力，监督对象接到纠正意见或建议后是否纠正、如何纠正，由其自行决定。这是检察监督权区别于其他执法权、监督权的最大特点。

（二） 赋予检察机关调查核实权以及必要的措施

赋予检察机关调查核实权以及必要的措施，是法律监督的应有之义。因为检察机关在履行法律监督职责特别是诉讼监督等职责时，往往需要先对发现的违法行为或错误决定的线索、民事、行政公益诉讼的线索等进行调查核实，而法律对法律监督中的调查核实权以及必要的措施没有作规定或者规定不全面，这在职务犯罪侦查权归属于检察机关时还不是多大的问题，但在职务犯罪侦查职能转隶后，问题就变得突出起来： 一旦监督对象对检察机关的调查不予配合甚至对抗调查，检察机关往往无可奈何。因此，应当赋予检察机关调查核实权以及必要的措施。

四、逐步拓展检察职能

职务犯罪侦查职能转隶后，检察机关仍有不少职能。同时也要看到，现行的检察职能主要限于诉讼领域，而诉讼领域还存在一些法律监督的空白地带。在履行好现有职责的基础上，進一步强化诉讼监督，并逐步将监督职能拓展到诉讼领域之外。今后，检察职能可在以下三个方面进行拓展：

（一） 拓展司法审查，维护公民权利

为了防止侦查机关滥用强制措施和强制性侦查行为损害公民权利，实行决定权与执行权相分离的原则。比如，只有事先提请法官进行司法审查、取得法官发布的司法令状后，才能采取强制措施或者实施强制性侦查行为，这体现了司法权对侦查权的控制。在我国，只有逮捕需事先提请检察机关批准，其他强制措施和强制性侦查行为都由侦查机关自行决定和执行。侦查机关采取的强制措施或者实施的强制性侦查行为如有不当，除了 “对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施” 可以向有关机关申诉、控告外，其余均无救济渠道。这不仅有可能使侦查权随意扩张、侵犯公民合法权益，而且会促成和巩固 “侦查中心主义” 的诉讼构造。

（二） 拓展行政检察，促进依法行政

检察机关提起行政公益诉讼的职能被规定在行政诉讼法中，属于行政诉讼监督的范畴，其监督对象是行政权，这与对法院确有错误的行政裁判提出抗诉、对诉讼中的违法行为提出监督意见等所监督的是审判权，形成了明显区别。逐步拓宽行政公益诉讼范围，行政诉讼法第 25 条第 4 款对检察机关提起行政公益诉讼作了规定。[3]细读该规定，有两点值得我们注意的是检察机关在履行职责中发现法定情形，就 “应当” 向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责; 行政机关不依法履行职责的，依法向法院提起诉讼。而根据法律规定，对于民事公益诉讼，检察院只是 “可以”向法院提起诉讼。这说明法律就提起行政公益诉讼赋予了检察机关 “必为” 的义务。

【参考文献】

[1] 朱孝清：《中国检察制度的几个问题》，《中国法学》2007 年第 2 期，第 109 页

[2] 张文显：《法理学》，高等教育出版社 2003 年版，第 287 页

[3] 汤维建：《检察机关提起公益诉讼的制度优化》，《人民检察》2018 年第 11 期，第 15 页

作者：田志远（1992年），女，汉，内蒙古通辽市扎鲁特旗，研究生法律方向。