重点生态功能区生态补偿机制问题与对策分析

张兴嘉

摘要：按照生态补偿基本原则，基于张掖在祁连山和黑河湿地生态保护与修复过程中为积极构建西部生态安全屏障所做的贡献，通过分析张掖重点生态功能区构建生态补偿机制存在的问题，旨在提出基本建立符合张掖市情的生态保护补偿对策与建议，促进形成绿色生产方式和生活方式。

关键词：生态补偿   体制机制   重点生态功能区

张掖作为重点生态功能区，始终坚持“北锁黄龙、中保绿洲、南扩青龙”的方针，为构建西部生态安全屏障作出了持续不断的努力其保护历程可以划分为三个阶段：第一阶段，上个世纪80年代至90年代，生态保护开始起步，1988年成立了祁连山国家级自然保护区。主要针对采矿征收生态税和整治费。第二阶段，进入新世纪之后至2015年，生态保护与治理进入全面实践阶段。？2002年，率先在全国开展了第一个农业节水型社会试点市的建设。2008年张掖提出发展生态经济，建设生态城市，建设生态文明的思路在全国、全省具有一定的前瞻性。2011年成立了国家级湿地自然保护区，制定了祁连山综合治理和生态环境保护规划。2013年张掖市被国务院确定为全国23个资源再生型城市之一，生态经济发展，生态文明建设初见成效。2014年又再次对保护区范围进行了确定，在中央政府、地方政府的推动以及市场参与下，一大批生态治理项目全面实施。第三阶段，2016年至今。国家环保督察组来张掖督查以后，张掖进入了高度重视并开始深入研究生态补偿机制时代。全面停止了祁连山各种生产生活活动，通过了《祁连山国家公园体制试点方案》并着力开始解决生态补偿机制问题。

一、张掖市生态保护与修复过程中存在的主要问题

（一）相关主体利益受到较大损失

从祁连山保护区来看，大规模开发活动已基本停止，但历史遗留问题亟待解决。由于保护区规划屡次调整，致使一些生产、旅游、水电及生活设施进入保护区。去年以来，矿山探采、旅游开发等相关企业全部停止经营活动，其中，矿证到期的40个项目已关闭退出并拆除了所有生活设施，27个矿山完成了环境恢复治理，16项矿证未到期的矿权全部冻结，除丹霞之外的所有旅游企业也全部拆除了辅助设施。这些企业绝大部分属于在保护区范围划定前“入驻”的企业，各种手续齐全，也都经过了环评验收，这些企业在规划建设和经营过程中，相继投入了大量资金和精力，投资建设了相应的生产生活设施，停止或冻结其经营活动，无疑给企业造成了大量损失，也使得企业丧失了许多发展机会[1，2]。

（二）功能区内生态退化仍在持续

祁连山生态破环开始于20世纪60年代末70年代初，初期以森林砍伐、盗伐为主，20世纪80年代以矿山开采为主，90年代以小水电开发为主。这些企业在为经济发展做出了突出贡献，但对生态环境在很大程度造成破坏。特别是矿山开采所形成的山体破损、矿石弃渣、尾矿、废水以及小水电开发对山体、河道生态的破坏，生态保护修复难度较大。

（三）保护能力与手段仍然十分滞后

张掖市在祁连山区设立国有林场、森林公安分局4个，植被保护站12个，林区派出所10个，参与祁连山生态管护的人员达900多人，占祁连山资源管护力量的将近60%以上，市县财政每年支出5000多万元用于祁连山生态环境保护，但900多名林业职工和200多名草原管护人员，人均管护面积达到58390亩，远远高于国家人均5000-10000亩的管护标准。

（四）生态补偿机制缺失致使农牧民脱贫致富压力加大

祁连山浅山区是贫困人口相对集中区，涉及汉族、裕固族、藏族、土族、回族等多个民族。国家关闭矿山和旅游企业以后，为之服务的餐饮、交通运输、住宿、农家乐等第三产业也随之萧条，农牧民收入也在一定程度上受到了影响。国家实施禁牧政策以后，农牧民从眼前看来享受到了奖补政策，但是祁连山重点生态功能区生活的农牧民文化水平较低，相对缺乏必要的生产技能，受外出务工技能所限，收入水平低，另一方面后续产业发展滞后，农牧民生产生活面临较大压力。

二、健全完善张掖市生态补偿机制的总体思路与对策建议

（一）以祁连山国家公园体制试点为机遇健全完善生态补偿机制

生态保护是社会公益性事业，森林、湿地和荒漠生态资源体现的是生态效益和社会效益。由于生态补偿机制缺失，导致祁连山、黑河湿地及绿洲荒漠区保护与发展之间矛盾日益加剧。健全完善张掖市生态补偿机制是必然选择。早在2010年，国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》就提出了“研究建立祁连山生态补偿试验区”的要求，但至今没有实质性的进展。2016年5月国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》正式发布实施，《意见》进一步明确了生态保护补偿的顶层制度设计，为重点领域补偿、重要区域补偿和地区间补偿提供了指导性文件;2017年6月中央全面深化领导小组会议通过了《祁连山国家公园体制试点方案》，并明确提出“将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容”。所有这些都为我们加快张掖市生态补偿建设步伐、建立健全生态补偿机制提供了重要机遇。

（二）明确生态补偿主体与对象，科学界定各自权利和義务

对于祁连山来说，它是黑河、石羊河、疏勒河等56条内陆河的发源地，是西部乃至全国的生态安全屏障;对于黑河湿地及流域来说，每年向额济纳地区提供必要的生产生活用水，在促进民族团结、保障国防建设等方面都具有非常重要的意义。因此生态建设补偿的主体应包括国家、社会和生态区域自身。在生态建设的前期，应当以国家为主体的补偿为主，生态区域的自我补偿为辅;在区域发展水平达到一定阶段后以后，以自我补偿为主，国家补偿和社会补偿为辅[3，4]。

（三）多渠道筹措资金，建立多元化生态保护补偿机制

一是积极争取资金补偿。具体包括中央转移支付、国家直接安排生态保护项目等。积极争取政策补偿。这需要市委市政府及相关县域从本地实际出发，根据国家生态功能区划的要求，在环境资源承载能力基础上，加快转变传统经营方式，重新考量和谋划新的产业[5]。二是积极争取技术补偿。在实际工作中，要将生态补偿与精准脱贫相结合。生态补偿资金要尽可能按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区、贫困人口倾斜。三是建立市场补偿机制。从张掖实际来看，生态公益林区普遍存在保护难的问题，由于当地财力有限，由国家购买生态效益、提供补偿资金的方式来进行生态环境的保护[6]。

（四）推进机制创新，积极探索跨区域横向生态保护补偿

张掖每年向黑河中下游额济纳地区分水调水，由于分水调水，张掖势必要进行农业结构、产业结构的调整，从而导致经济发展受到影响。从实践中来看，黑河流域涉及青海、甘肃、内蒙古多个省份，流经地区分别隶属于不同的财政层级，可由青海、甘肃、内蒙三省政府共同达成协议，通过开展多种方式的合作形式进行联动发展。

（五）建立健全社会参与的环保机制和政策法规机制

通过立法保障生态补偿机制的顺利实施，以法律为支撑可以将生态补偿提高到一定高度。首先，从国家层面上来说，要加快研究起草生态补偿条例，明确生态补偿的基本原则、主要领域、资金来源、补偿标准、补偿范围、补偿对象、相关利益主体的权利与义务、责任追究、考核评估办法等[7，8]。其次，从张掖市来说，在认真总结近年来实践经验和教训的基础上，出台相对规范性文件和地方法规，将国家在宏观层面制定的生态补偿内容、方式等标准化、具体化，同时研究提出推进地方工作的主要措施，形成生态补偿的长效机制。

参考文献：

[1]苏望月.创新生态补偿机制[N].中国财经报，2018-03-09（006）.

[2]汪水芳.完善生态补偿机制[N].安徽日报，2018-07-31（007）.

[3]首都经济贸易大学课题组，章浩，祝尔娟，戚晓旭.发挥生态涵养区功能关键要完善生态补偿机制[N].经济日报，2018-07-19（015）.

[4]席鹭军.生态补偿机制要突出市场化特征[N].中国环境报，2018-01-15（003）.

[5]田新程，尚文博，李娜.生态补偿，公共财政平衡区域生态贡献[N].中国绿色时报，2014-03-05（001）.

[6]齐永昌，白雪丽.我市将开展生态补偿试点[N].拉萨晚报，2014-04-11（004）.

[7]李剑军.生态补偿，让绿水青山更有价值[N].湖北日报，2017-12-27（004）.

[8]赵娜.长江经济带多元化生态补偿怎样开展？[N].中国环境报，2018-01-15（006）.

（作者单位：中共张掖市委党校）