当前国内输配电定价成本监审成效、问题与建议的探讨

●汤建良

输配电定价成本监审是制定和调整输配电价的重要程序，是政府对电网输配电环节价格监管的重要内容。自2015年启动新一轮输配电价改革以来，政府主管部门积极推进输配电成本监审工作，先后分两期多批次对输配电成本进行全面监审。从总体上看，我国输配电定价成本监审工作在构建完善的成本监审框架体系，核减不合理的成本费用以及推动电网企业内部经营管理水平提升等方面取得了显著成效，但是在关键参数合理性设置、成本监审方式以及成本监审信息披露等方面仍然存在诸多问题。本文总结了当前我国输配电定价成本监审的主要成效及存在的问题，并在分析欧美发达国家输配电定价成本监审经验的基础上，提出了完善我国输配电定价成本监审工作的对策建议。

一、我国输配电定价成本监审工作的主要成效

（一）构建了输配电定价成本监审框架体系，基本实现了成本监审工作的全覆盖

2015年国家发改委首次出台《输配电定价成本监审办法（试行）》，在经历4年输配电成本监审工作后，2019年政府在试行办法的基础上重点对输配电成本分类及审核方法、输配电各项成本的上限约束以及计入输配电成本的项目范围等方面进行了修订，此次修订工作完成后，基本上形成了涵盖省级电网、区域电网和跨省跨区专项工程的输配电定价成本监审框架体系。基于成本监审办法要求，政府自2015年起先后针对省级电网、区域电网和跨省跨区专项工程分别分三批进行了为期约4年的输配电网成本监审探索工作；2019年初，政府启动第二期输配电成本监审，对除西藏外的30个省份的省级电网和5个区域电网成本进行全面核定，基本上实现了成本监审工作的全覆盖。

（二）核减了不应计入定价成本的费用开支

2015年以来，政府全面推进输配电价改革，开展首轮输配电成本监审工作。通过首轮严格的成本监审，共核减不相关、不合理的输配电成本费用约1200多亿元，平均核减比例为15.1%。政府将这些核减的成本费用全部用于降低实体经济用电成本，从而减轻了实体企业的生产经营负担。该举措既符合我国输配电价改革的目标与要求，同时也迎合了当前中央政府部署“降电价”的方针政策。

（三）推动了电网企业不断加强企业内部经营管理，提高自身效率

经过近5年的输配电价改革，目前我国已经初步形成了“事前核定电价、事中监管投资、事后成本监审”的输配电价和成本闭环监管体系，电网企业成本受到更加严格的监管和约束。此外，输配电定价成本监审还引入现代激励性监管的理念，建立约束机制和利益分享机制，激励电网企业压缩投资，减少不合理的投资冲动。在新的输配成本监管模式下，极大地激发了电网企业加强管理、提高效率的动力，电网运行成本有所降低。

二、当前我国输配电成本监审存在的主要问题

（一）关键参数的成本核定未充分考虑地区差异

根据现行输配电定价成本监审办法中有关成本核定的要求，全国范围内均执行统一折旧年限且运维费不超过新增输配电固定资产原值的2.5%。但是，电网资产的实际使用寿命与经济发展、用电特性、设备质量、地理环境等各种因素密切相关。我国国土面积幅员辽阔，东、中、西部，南、北方，以及沿海与内陆地区，在地理环境、气候条件、经济发展程度等方面均存在较大差异，因此，电网资产的实际使用寿命在不同地区存在显著差异。例如，我国很多地区处于沿海，电网设备较大范围内经常遭受到强对流、强台风、洪涝、冰灾等自然灾害破坏，实际使用年限缩短，远远低于成本监审规定的最低折旧年限。同样地，运维费的核定也受到不同地区经济发展水平、电网结构、负荷特性以及地理气候条件等多种因素的影响，这些因素共同作用都会导致不同电网公司的运行维护成本产生明显差异。例如，为提高电网抗灾减灾能力，电网企业需要对沿海地区电网设备进行抗台风加固改造，相应增加材料修理费等。因此，折旧年限和运维费率上限等关键成本参数核定不考虑地区之间的差异而执行统一的标准显然缺乏合理性。

（二）成本监审缺乏第三方独立机构参与

输配电定价成本监审工作具有很强的专业性，因此，一直以来，我国输配电成本监审工作主要由国家委托电网企业交叉完成。这种做法显然在制度上不太合规，监审结果也难以让公众都接受。虽然国家发展改革委2019年1月发布的《关于开展第二监管周期电网输配电定价成本监审的通知》中明确提出由省级电网委托电网公司所在地的省级价格主管部门负责监审，但是电力行业的生产、经营以及管理活动的特殊性和复杂性，对电网企业开展成本监审的工作量和技术难度均比较大，省级价格主管部门既没有多余的精力也不具备相应的技术条件对输配电成本进行有效监审，难以准确掌握电网企业的输配电成本信息。

（三）成本监审信息未向公众充分披露

由于受电网企业自然垄断经营、政府部门监管乏力等因素的影响，公众很难清楚地掌握电网企业的成本支出信息，从而难以对电网企业经营行为进行有效监督。虽然最新修订的成本监审办法要求电网企业向监管机构提供输配电成本监审所需资料，但是仅有监管机构获得了电网企业上报的成本信息而并没有定期在其网站上公开披露，从而使得公众一直以来对于电网企业的成本费用开支情况存在质疑。

三、国外输配电定价成本监审的基本做法

相比较而言，欧美等发达国家输配电价改革起步较早，其在输配电成本监审方面也更加科学、精细。从整体上来看，主要有以下三个方面的做法值得借鉴。

（一）监管机构对输配电网有效成本费用进行评估

在欧美等发达国家的输配电定价成本监审除了与我国一样满足合法性、相关性以及合规性三个原则之外，还需要满足成本监审的有效性原则，即对输配电成本的使用效率进行评估，只有有效的成本才能计入输配电价中。目前，英国电力监管机构天然气电力市场办公室（The Office of Gas and Electricity Markets，Ofgem）对电网企业输配电成本有效性评价的做法值得借鉴。具体评估过程为：第一步，对电网公司进行初始评价与分类。Ofgem依据电网公司提供的材料，按照业务发展计划的质量、上一监管期经营业绩和业务计划标尺竞争结果三种标准，把公司分成A、B、C三类。其中，对A类公司仅进行一般性核查，而另外两类公司则需要严格核查。第二步，对每类公司的有效成本做出评估。重点派出相关专家详细对B类和C类公司业务发展计划的合理性进行最严格的审核，同时，针对该公司过去未能满足运营绩效指标及与其他公司相比效率较低的领域进行调研。通过严格审查有助于Ofgem调整该类公司基本收入需求。通常情况下，Ofgem对B类和C类公司成本有效性评价会基于自身构建的多种评价方法工具包，根据具体情况组合使用。

（二）引入第三方独立监审机构，及时进行信息披露

除了由监管机构对输配电成本进行费用进行评估之外，对具有自然垄断性质且执行政府管制定价的行业引入独立第三方监审机构参与定价成本监审工作也是目前国际上的普遍做法。美国一些州能源管制委员会对所在州电力公司输配电成本按照业务项目类型进行严格成本监审的做法值得借鉴。例如，为了合理核定不同输配电项目的成本，美国加州公共事业委员会对太平洋电力公司配电业务成本制定了严格的监审程序，首先由太平洋电力公司提出下一监管周期配电成本调整预测；然后由加州公共事业委员会指定权威的第三方独立监审机构对太平洋电力公司配电成本逐项进行独立监审；最后公共事业委员会综合考虑太平洋电力公司提出的成本预测和第三方机构的成本监审结果确定电力公司的各项成本。美国太平洋电力公司部分配电业务项目成本监审意见（见表）。在加州公共事业委员会和第三方机构完成对太平洋电力公司成本监审后，加州公共事业委员会会在其网站上及时向公众发布此次成本监审的报告内容，以便公众可以快捷、清晰地掌握太平洋电力公司各项成本信息形成过程和最终确定的理由。

（三）将接线成本作为输配电成本的一部分

将接线成本纳入输配电成本是目前国际上的普遍做法。例如，加拿大安大略省将输电企业成本分为电网成本，变压成本和接线成本三类。通常情况下，变压成本和接线成本可能不涉及所有的用户，因此，按谁受益谁负责的原则进行分摊。其具体分摊方式是某一接线点的总成本在相关用户各自的最高用电量按比例分摊。

四、完善我国输配电成本定价监审的建议

针对当前输配电成本监审存在的问题，在借鉴国外经验的基础上，我国应从输配电成本监管办法内容、监管方式、监管信息披露等多个方面完善输配电成本定价监审。

（一）完善输配电成本监审办法的建议

1.采取分区域核定折旧年限和运维费费率上限加费率调整系数方式，使输配电成本监审计提考虑因素更科学。考虑到当前我国各地自然条件、设备状况差异较大，虽然针对每个省级电网分资产类别核定不同的折旧年限、核定运维费费率上限能够满足各省差异化需求，但是在具体操作上比较困难，同时也加大了监管机构成本监审的难度，因此，建议分区域核定折旧年限和运维费费率上限。在具体操作上，建议根据不同地区的经济水平、地理环境和自然灾害情况将不同资产类别的折旧年限划分为3～5个区间。另外，在运维费费率设定方面，建议监管部门首先设置一个标准的费率上限，然后根据不同地区经济水平、电网结构、负荷情况以及地理气候条件等因素综合设置不同地区对应标准费率上限的调整系数。

2.采取增加成本使用的有效性原则使输配电成本监审要素更全面。对输配电成本监审除了考虑合法性、合规性和合理性三原则外，还应考虑成本使用的有效性原则。建议政府主管部门借鉴英国Ofgem对电网企业输配电成本有效性评价经验，从成本有效性评估程序、方法等方面出发，出台适应我国输配电成本有效性评价实施办法。

3.采取增加将接线成本作为输配电成本的一部分并纳入成本监审范围内，有利于引导电力用户的合理选址，使输配电成本监审要素与用电户关联起来。在具体操作上建议按照“谁受益，谁承担”的原则，将这部分接线成本通过输配电价从对应接线电力用户中回收。

（二）引入第三方独立监审机构对输配电成本进行监审

建立完善国内第三方监管专业评估市场，培养国内区域性第三方监管专业评估机构。2017年以来，我国一些省级政府部门开始对政府定价成本监审引入第三方审核服务。考虑到电力生产经营业务的特殊性和复杂性，对于输配电成本业务项目的监审工作，除了由国家发改委和各级政府物价部门等管制机构主导开展外，还需要专门成立独立的第三方监审机构，组建具备与电力技术、电力市场、电力价格以及电力财务会计等相关专业知识和技能的监审团队，对电网企业成本的合理性、相关性以及有效性进行科学评价。考虑到目前欧美等多数发达国家也普遍采用引入第三方独立监审机构的方式对电网企业成本项目进行监审，因此，建议政府主管部门参考国外经验，培养国内区域性第三方监管专业评估机构。由第三方监管机构接受政府的委托，开展输配电成本监审工作，在监审工作结束后，依据相关的法律法规及时将监审结果向社会公布。

表 美国太平洋电力公司部分配电业务项目成本监审意见 单位：万美元

（三）建立健全的输配电成本信息公开与披露制度

充分考虑区域成本、系统安全性、前赡性、构建区域市场成本和社会性服务成本等因素，设置成本控制上限，建立国内区域年度输配电成本控制上限法典，确保公开信息有据可依。建立健全的输配电成本信息公开制度是输配电定价成本监审工作的核心内容之一。目前，美国、英国、德国以及日本等电力市场化改革比较成熟的国家均建立了一套完善的输配电成本信息公开与披露体系。例如，美国《联邦电力法》明确要求被监管企业定期详细披露输配电成本形成过程信息，并且管制机构还应在其网站上全面、便捷地向社会公众披露这些数据信息。对于非专业性的公众而言，政府披露的信息数据内容还需给出详细的理由和解释。此外，美国一些州还定期召开输配电价调整听证会，被监管企业、社会公众、环保主义者等不同利益主体均可以作为听证会的参与者。因此，为了更好地推进我国输配电价深化改革，建议政府尽快建立健全的输配电成本信息公开与披露制度，把电网企业的成本开支定期按照相关规定向社会公布，接受社会监督。

五、结语

自2015年启动输配电定价成本监审工作以来，国内基本实现了监审工作的全覆盖，减轻了实体经济经营负担，促进了电网企业不断加强内部经营管理，取得了显著的成效。但我们还面临地区差异、缺乏第三方独立机构参与、信息披露等方面的问题，需要借鉴和吸收国外输配电监管经验，从输配电成本监审办法内容、监审方式、监审信息披露等多个方面进行完善，才能更科学地核定输配电成本和价格，为深入推进输配电价改革和电力市场化发挥重要作用。