水利工程试行集中监理制的实践与思考

(1.江苏省淮安市水利局,江苏 淮安 223005;2.江苏省淮安市盱眙县水务局,江苏 盱眙 211700)

集中监理是指将一定的区域范围内若干个中小型水利工程建设项目建设监理业务，集中作为一个标的，通过公开招标，择优选择监理单位，统一承担监理业务。针对近年来水利工程建设管理工作面临的新特点，江苏省淮安市贯彻落实水利部深化水利改革决策部署，积极出台改革举措，于2014年开始在全省率先推广集中监理制，对水利建设管理改革进行了有益探索，取得了明显成效。

1 水利工程建设监理面临的新形势

1982年，我国在鲁布革水电站工程中最早引进监理制度。水利工程建设监理从无到有，逐步发展完善，在水利工程建设质量、进度、投资、安全控制等方面发挥了重要作用。然而，随着社会主义市场经济体制改革逐步深入，近年来面广量大的民生水利工程全面铺开，水利建设管理呈现出许多新的特点，水利部出台了《关于深化水利改革的指导意见》，提出必须创新工程建设管理体制，推动工程建设和运行管理专业化、市场化和社会化。监理作为水利工程建设的重要参与方，正面临着新的机遇和挑战。

1.1 水利投入保持高位

以淮安市为例，自2010年以来，保持年均30亿元以上的水利投入，“十二五”时期，完成水利总投资达164.5亿元。“十三五”时期，淮安计划完成水利投资超过230亿元。大投入必然给包括建设监理在内的建设管理提出新的更高要求。

1.2 项目类型呈现多元化

随着投资规模的扩大，水利工程项目类型也呈现多元化的趋势，不仅有流域性工程，还有区域性工程；不仅有农村水利，还有城市水利；不仅有防汛岁修，还有水生态环境治理等。仅从农村水利来讲，就有灌区节水改造、小型农田水利重点县项目、农村河道疏浚整治、千亿斤粮食能力建设、农村饮水安全、农桥工程等。项目类型多元化带来项目管理专业增多，监管难度加大。

1.3 小规模的单体工程较多

项目类型的多元化且投资来源的不同，使仅几百万元的小规模单体工程增多。分析淮安市2010—2016年7个年度的水利工程建设投资情况(见表1)，3000万元以下的中小型水利工程项目的年度投资占比逐年增加，同时项目数占比基本也逐年增加，甚至达到75%。这些中小型项目具有项目杂、投资小、工期紧的特点，监理招标过程中，规模大的监理公司不愿意参与，小公司压低价格恶性竞争。中标后由于监理经费不足，监理人员到位率低、履职不到位，监理效果较差。

表1 淮安市近年来水利工程建设投资情况

注中小型项目指概算投资在3000万元以下的项目。

2 淮安市集中监理制的实践

2.1 试点工作开展情况

按照江苏省水利厅创新建管模式的要求，淮安市依据《淮安市水利局深化水利改革的实施方案》，于2014年率先开展集中监理建管模式试点。2014年7月，淮安市金湖县、洪泽区和淮安区3个县(区)先行试点开展了集中监理招标，招标项目为每个县(区)境内水务(利)局负责实施的2014年7月—2015年7月期间签订施工合同的所有水利工程项目。2015年7月，在总结试点经验的基础上，推广到全市7个县(区)。2016年7月，再次对招标项目范围、招标评分标准、监理绩效考评进行了优化，开展了7个县(区)的2016—2017年度农村水利工程集中监理招标。

2.2 典型试点实例

以淮安市淮安区为例，该区率先参与了2014—2015年度的淮安市集中监理制试点，截至2018年已实施了4轮集中监理招标，涉及的水利工程项目有淮安区水利骨干排灌及大型泵站建设项目、中小河流治理、大中型水闸除险加固、淮安区规模化节水灌溉增效示范项目、小型农田水利重点县项目、新增千亿斤粮食产能规划田间工程、农村河道疏浚整治工程、灌区续建配套与节水改造工程等，纳入集中监理的项目总投资已达6.4亿元。前三轮集中监理招标的水利工程项目均已完成了合同工程完工验收并投入使用，第四轮的2017—2018年度开工实施的水利工程均已完成主体。

从典型试点到全面推行，从招标到工程实施，集中监理制得以不断充实和完善。主要做法如下：

a.分片打捆招标。将淮安区水利局负责实施的一个年度工程建设项目建设监理业务，集中作为一个标的，通过公开招标，择优选择监理单位，统一承担监理业务。项目类型包括区内农村水利、防汛应急、城市水利等各类工程。

b.强化监理资源配置。在招标评分标准中突出监理资源的合理配置，将监理人员分为基本人员和备选人员，基本人员包括总监、计量工程师、质量工程师、管理及联络人员等，要求长驻工地；备选人员指根据工程进展及性质，配备的各专业监理工程师和监理员，并对人员年龄结构和监理设备作出了要求。

c.严查人员到岗情况。根据工程施工情况，按照基本人员、备选人员划分，及时配备相应监理人员，严格执行监理人员进场计划。在招标文件和监理合同中均明确了相关监理人员最低在岗天数。在实施过程中对应到岗人员，采取签到、指纹识别、脸谱识别等方式，严格到岗考核。

d.细化绩效考评办法。按项目对监理工作进行绩效考评，由发包人、上级主管部门及各有关项目法人共同实施，从监理人员到岗、监理效果、业主评价、上级主管部门评价四大类九个方面进行量化考核打分，做到客观公正。

e.强化考核奖惩。监理费用由监理基本费和监理绩效费两部分组成，其中监理基本费占监理总费用的70%，监理绩效费占监理总费用的30%。绩效费的支付与监理的绩效考核结果挂钩，按得分高低情况确定相应的支付比例。其中，考评总分大于等于85分，支付监理绩效费的100%；总分低于50分的不支付监理绩效费。为了强化考核，提升工程质量，淮安区还制定了《淮安区水利工程集中监理项目管理考核办法》，由淮安区水利局纪委、水利工程质量安全监督站及各建设处组成考核小组适时对集中监理情况进行考核评价。

通过集中监理制的推行，淮安区水利工程建设管理水平有了明显提升，小农水项目逐步按照基建程序规范管理，水利工程竣工验收合格率达100%。近年的水利工程建设质量状况统计分析抽查显示，淮安区水利工程分部工程优良率在80%以上，质量、进度等控制明显好转。

3 集中监理制实践经验

淮安市集中监理制实施以来，多家省级监理企业和外市监理企业进入淮安开展集中监理业务，提升了水利工程建设管理水平，也有力促进了水利监理市场的良性发展。

3.1 项目法人建设管理有了抓手

招标阶段，项目法人在招标文件中对监理单位主要人员到岗时间提出要求，并明确处罚条款。合同签订时对拟投入该工程建设的总监等基本人员身份信息进行采集，明确人员名单、身份证号码以及到岗时间要求，细化人员到岗的管理和违约处罚办法。项目实施过程中强化绩效考核，以监理费的30%作为绩效费，绩效费的支付与监理的绩效考核结果挂钩，按得分高低确定相应的支付比例。对人员不按合同约定到位，情节严重的，约谈单位负责同志；一项工程受到两次约谈的，将该单位列入黑名单，两年内不得参与淮安市水利工程投标。通过严格考核，监理人员到位、工作质量等都得到保证。

3.2 监理单位资源得到有效配置

通过一定区域的水利项目集中监理招标，有项目数量和投资额的支撑，监理公司更乐于倾注更多的精力，提供更多的监理资源。现场项目总监掌握的人力和设备资源丰富，在人员配置方面专业齐全，如专业测量工程师、机电制造及安装工程师、造价专业工程师等，便于根据工程进展进行灵活调配，更好地解决施工中遇到的各专业方面的问题。每个集中监理标现场人员均维持在10人以上，交通保障充足，监理活动所需的人员、车辆、检测设备等更便于调度，在集中进行监理基地建设时，工作环境也得到有效改善。

3.3 施工单位施工过程更加流畅

监理人员数量得到保证，通过强化考核，在工序报验、计量支付等方面可以随叫随到，节约了报验时间。同时集中监理是对年度工程提前进行招标，使监理单位能尽早地参与年度建设项目的前期工作，如参与施工图审查、施工招标文件审查，能有效地减少施工过程中相关变更。

4 集中监理制推进中需要克服的问题

集中监理制的实施，实现了业主、监理、施工等多方面的共赢，工程质量、进度、投资、安全等控制更加有力，取得了很好的成效。但在推行过程中，也遇到了一些问题和不足，需加以克服。

4.1 不利于小型监理企业的培育发展

水利工程进行集中监理，工程的数量和投资额有了保证，吸引了大批市内外优秀的监理企业参与投标，一般的小型监理企业很难在如此激烈的竞争中胜出，不利于小型监理企业的培育发展。

4.2 项目投资小的县区很难招到优秀监理单位

实践中，个别县区因投资小，项目数量少，在集中监理招标过程中，很难选到好的监理企业及优秀的总监理工程师。

4.3 集中监理工期与项目建设期存在矛盾

农村水利工程体量小，战线长，分布广，因地方矛盾及农村生产生活需要，往往跨年度或工期拖延。相应一个年度的工程监理，监理工作要延续两年甚至更多时间，后期监理投入较大。

4.4 存在考核不严的情况

在施行中发现，由于监理工作持续时间长，有的项目法人考核时打人情分，不能客观评价监理工作，起不到有效的约束作用。也存在个别监理人员与当地施工企业交往过密，质量等环节控制不严的情况。

5 对推进集中监理制的建议

从几年的实践来看，集中监理制的推行利大于弊，但需要进一步强化以下几个方面工作。

5.1 加强水利工程集中监理制法规建设

江苏省水利厅于2015年4月制定出台了《江苏省中小型水利工程建设项目实行区域集中监理的指导意见》(苏水规〔2015〕3号)，指导全省集中监理的施行。建议省级出台相对具体的、可操作性强的实施办法，各地结合地方特点出台实施细则，规范集中监理制的管理。

5.2 建立集中监理考核评价和激励约束机制

围绕人员到岗、监理效果、综合评价等多个方面，进一步细化、量化绩效考核指标，完善考评细则，严格督查管理。通过设立违约金、工程评先评优、行业内通报、诚信体系建设等，逐步形成可操作的奖罚机制，形成良好的监理市场秩序。

5.3 强化项目法人的监管职责

集中监理通过优选监理资源，给区域水利工程建设选出一个“大管家”，这个“大管家”既需要“内控”，即内部管理和行业自律，又需要“外控”，即水行政主管部门和项目法人的严格管理，保证集中监理制健康有序发展。为了防止大的监理企业中标后对项目进行分包，淮安印发《关于开展水利建设市场专项整治打击水利工程转包和违法分包行为的通知》《关于进一步严格水利工程工地现场施工、监理单位关键岗位人员在岗履职管理的通知》等一系列管理制度，强化标后监管，把相关处理结果及时纳入信用管理，让失信者承担失信的法律后果。

6 结 语

建管体制改革一直是水利改革的重要环节，淮安水利建设以集中监理制为切入点，先行先试，在形式集中的基础上，不断完善考核机制，强化监督管理，规范监理行为，优化监理资源配置，提高了水利工程监理成效。