“一带一路”国际能源项目PPP合作模式探究

罗 霞 余雨航 余晓钟

（1.西南石油大学经济管理学院；2.中交第四航务工程勘查设计院有限公司）

“一带一路”倡议施行以来，中国与沿线国家在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通“五通”等方面建设取得的成就超出预期，赢得国际社会颇多好评。能源是城市化发展、工业现代化的基础，是人类社会发展的“血液”。“一带一路”沿线油气及新能源资源丰富，且靠近欧亚消费市场，在国际能源市场中影响力较高。沿线约75%为发展中国家，受政治格局、经济发展水平、技术、资金、人员等因素的影响，能源整体开发利用程度较低，能源市场潜力巨大。中国作为最大的发展中国家，对能源有巨大需求，“一带一路”倡议为缓解我国能源缺乏，开展与沿线国家的能源合作，引进先进技术、管理经验与资金支持提供了新的机遇。

能源是资金密集型产业，需要金融资本强有力的支撑。沿线国家特别是发展中国家国内储蓄率低、融资成本高，而多边金融机构贷款比例低、政治附加条件多，导致国家资金不能满足能源领域建设需求[1]。将政府与社会资本合作模式（Public-Private Partnerships，简称PPP）引入国际能源合作，结合沿线国家的实际情况，发挥PPP模式的独特优势，有利于扩大沿线国家能源融资渠道、降低融资成本、减轻东道国政府财政压力，更是创新国际能源合作模式的重要举措，将进一步推动“一带一路”国际能源合作深入发展。

1 国内外能源PPP模式研究现状

1.1 全球能源项目PPP模式发展概况

PPP模式在英国、加拿大、澳大利亚、美国等发达国家发展较为成熟，近年也备受发展中国家的关注和追捧。PPP模式是政府将特许经营权授予有实力的社会资本，双方是共担风险、共享利益的合作伙伴，旨在发挥各自优势，以解决政府财政赤字、降低投资风险、提高公共设施及服务供给效率的新型融资方式，也是全新的项目运作模式。

整体来看，PPP模式在基础设施领域应用最为广泛、成熟，据世界银行《PPI即私人参与基础设施（2017）》报告，2017年全球能源领域PPP投资总额为519亿美元，占比高达56%，超过交通、集成电路及水处理领域[2]。

1.2 能源PPP模式理论与实践发展

国内外只有少数专家学者从事能源领域PPP模式研究，相关成果较少。段鹏飞、邹登亮、张宝成相继就PPP模式在我国地热能、页岩气领域的应用，提出了参与主体分析、特许经营权分析、项目公司筹建等合作框架设计[3-5]。钟雄构建了海外油气管道PPP项目的组织结构、运作流程、利益分配及风险分担机制[6]。

实践方面，深圳沙角火力发电厂BOT项目是我国首个成功走完全生命周期的能源PPP项目。“一带一路”沿线国家早在20世纪80年代就引入PPP新合作模式，从2010—2016年数据来看，约73.56%的社会资本以此新模式参与本国的基础设施建设，能源行业约占投资额的60%[1]。随着“一带一路”合作不断深入，我国与缅甸、巴基斯坦、柬埔寨等国在油气管道、煤电站、水电站等项目开展国际能源PPP合作，沿线国家PPP成功实践，为其他能源PPP项目提供了借鉴。总体来看，相较于国内能源PPP项目，国际能源PPP项目涉及主体更多、责权利关系错综复杂、项目风险更高、管理难度更大，运行机制设计对项目的成功起决定作用。

2 国际能源PPP合作现实状况

2.1 提升“一带一路”沿线能源合作面临问题

“一带一路”倡议提出以来，沿线国家有意与我国开展能源合作的项目数量、投资额逐年攀升。但沿线发展及能源合作存在两个问题。

问题一，“一带一路”沿线国家财政赤字普遍较为严重，而每年约有4800亿美元的能源建设需求。仅靠世界性和区域性多边金融机构、东道国国内政策、商业金融机构及投资国财政等传统融资渠道，不足以解决能源建设的巨大资金缺口。

问题二，沿线国家需加快国际能源战略合作对接，以提升全球能源治理话语权[7]。“一带一路”沿线国家以其地缘政治和资源储量在国际能源的地位逐渐加强，中亚甚至被称为“21世纪的能源基地”，且中亚国家多以“资源立国”，在产业政策、资源开发、吸引外资、能源出口等方面加快对外合作。南亚、东南亚国家为应对石油对外过度依赖、电力短缺和节能环保压力大等问题，多数国家选择与周边区域和国际开展双边与多边合作，拓展能源供应渠道，构建区域能源网，保障电力供应稳定[8]。西亚国家特别是中东地区希望通过对外合作，推动经济多元化发展，也看重开发新能源[9]。可见，沿线国家在能源战略的选择上与我国能源战略有契合点，必须从战略层面加快与沿线国家的能源合作。

2.2 国际能源合作近年出现新变化

近年来，随着世界经济发展、能源结构调整，国际能源的合作目标、方式、途径都发生了重大转变。目标上，从保证“能源安全”转变为优化“能源供给结构”，构建全球能源命运共同体；方式上，从以双边为主的国际能源项目合作，转向双边与多边并重的参与地区及全球能源治理；途径从单纯的依赖“走出去”“引进来”转变为自主采取“多元化”和“重点集聚”并重的合作路径[7]。

“一带一路”以其强大的包容性，为国际能源合作提供了新的国际合作环境、合作平台、合作条件，受到了国际与区域组织、沿线各国的重视。沿线国家及各级组织以自身定位寻找与“一带一路”的契合点，将“一带一路”与本国发展规划进行对接，聚焦重大战略合作项目，做好国际能源PPP模式顶层统筹谋划，打造多方位、多方面合作，可提升国际话语权，深入推进“一带一路”国际能源战略合作。

2.3 我国社会资本已具备参与国际合作的素质和能力

近年来，我国城乡居民储蓄额呈现逐年上升趋势，2017年储蓄额达到62.6万亿元，资本实力雄厚。随着我国市场经济的不断完善发展，私营、民营企业创新能力、技术建设水平、经营管理能力等各方面都取得了长足进步，并开始参与国际化竞争。据统计，近年以社会资本单独或作为牵头人中标的PPP项目数量不断攀升。因此，通过PPP资产证券化等多种形式将部分资本，或推动有实力社会资本以新型项目合作模式，参与“一带一路”沿线国家能源建设，既可以发挥资本的无区域限制、有效增值的特性，又可以解决沿线能源建设资金缺口问题，发挥双方资源优势，推动能源深入合作[10]。

3 “一带一路”背景下国际能源PPP合作模式

3.1 参与主体及其相互关系

PPP模式涉及的参与主体较多，责任权利关系复杂，国际项目的参与主体及关系比国内项目更为复杂。本文以案例分析法，选取5个“一带一路”典型国际能源PPP项目进行分析，包括油气管道、水电站、风电、清洁燃煤电站等项目，分别位于缅甸、柬埔寨、巴基斯坦及孟加拉国[11]（表1）。

这5个典型PPP项目涉及主体多，包括东道国政府、实施主体、社会资本、融资机构、保险机构、PPP项目公司（SPV）、使用者、EPC、项目运营商、分包商（原材料、设备等供应商、规划设计方、建造施工方）及其他。其中，PPP项目公司、融资机构、保险机构、运营商是必不可少的参与主体。但选择不同PPP运作模式，参与主体构成有些许差别。如成立PPP项目公司，可由社会资本与东道国实施主体联合出资成立；也可由中方融资机构向东道国地方公司提供资金，由其直接作为PPP项目公司，中国社会资本作为EPC，负责项目的规划、建设、运营。中国资本可选择作为融资方、投资方、工程承包等角色参与国际能源合作。本文将中国社会资本参与国际能源PPP项目分为两类：EPC+外包类能源PPP合作模式，中方社会资本主要作为总承包商（图1）；EPC+特许经营类能源PPP合作模式，中方社会资本直接投资（图2）。

3.2 PPP项目运作模式分类

世界各国、各机构对PPP的定义不同，根据不同标

准又可将PPP运作模式划分为不同类别。中国将运作模式分为外包、特许经营和私有化3类[12]。发展中国家在选择基础设施建设PPP模式时，会考虑本地市场需求、政府财政情况、政策环境、组织结构和法律等因素[13]。而社会资本承担的风险、项目所有权归属等因素则决定了PPP模式具体的运作模式，不同的运作模式适用于不同的宏观、中观和微观环境及实际项目[14]。参考《PPP项目法律实物》，各PPP运作模式的特点如表2所示[15]。

表1 “一带一路”国际能源PPP典型项目参与主体

图1 EPC+外包类能源PPP合作模式参与主体及相互关系

图2 EPC+特许经营类能源PPP合作模式参与主体及相互关系

表2 PPP运作模式特点及在能源领域的应用

“一带一路”沿线国家政治经济环境复杂、资金技术水平低，能源项目多为新建或改建项目，需要系统规划设计、建设施工、运营管理，项目周期较长。理论上分析，特许经营类PPP运作模式应作为与沿线开展国际能源PPP合作主要的运作模式。从行业统计来看，沿线国家基础设施建设约36.89%的投资额由BOT（建造—运营—移交）模式运作完成，其次是BOO（建造—拥有—运营）、ROT（重构—运营—移交）模式，实践与理论分析相符合[12]。能源作为国家重要的战略物资，沿线国家通常情况下不会轻易采用私有化运作模式。具体采用何种模式，应根据能源类型和特点，决策选择适合的运作模式（图3）[12]。

图3 PPP项目运作模式的决策选择

3.3 PPP项目运作机制设计

3.3.1 风险分担机制

跨国、跨地区、跨文化的国际能源PPP项目，宏观环境变化剧烈，项目参与主体涉及面广、权责利关系繁杂、周期长、技术资金密集，整体风险管理能力以及参与方合理分担风险将直接影响项目实施[6]。“一带一路”沿线国家宏观环境复杂多变，对于能源项目风险的掌控与分担直接影响着项目成败。

行业专家学者对PPP项目风险管理尤为关注，多种方法如专家法、文献查阅法、人工神经网络、蒙特卡洛模拟等被用于风险识别、分类、分析、评估等研究[16]，但在风险的分配、控制、管理框架设计方面鲜有涉及。目前，刘新平提出的风险分配三原则最受业界认可：最具风险管理能力的一方控制和管理对应风险；分担应与投资回报恰当配比；分担有上限与动态调整[17]。本文参考相关研究成果[1，10，18-26]，结合能源项目特点，构建“一带一路”国家能源PPP项目的风险管理关键因素，得到国际能源PPP项目风险在东道国和中方社会资本间的分担结果及具体管理流程（图4）。

3.3.2 收益分配机制

“一带一路”沿线能源PPP项目的资源国通过引入国外资本、技术设备及管理经验，突破能源发展瓶颈，加快本国能源建设。但是社会资本追逐利润最大化是其本质需求，如何激励社会资本加入“一带一路”能源合作，合理的投资回报率是重要的激励来源。因此，确定能源项目基本投资回报率、合理分配超额收益是沿线能源PPP项目成功运作的关键。为避免因公私利益分配产生冲突，我国社会资本需与东道国谈判协商，形成明确的特许经营收益分配方案，按照“互惠共赢，投入、风险和收益对等，兼顾公益、公平与效率，程序正当”等原则，实现能源建设目标，满足社会资本投资收益基本诉求[2]。

国际能源PPP项目收益分配机制包括基本投资收益、超额收益分配两部分。基本投资收益由项目付费模式、行业基准投资回报率、已落地能源PPP项目和项目风险4个因素共同决定。基于国家、行业、典型案例调查报告，确定能源行业基准投资回报率及已落地能源PPP项目的投资收益率。能源项目，如油气、水电、风电等属于经济型基础设施，理论上应采用使用者付费模式，但考虑到“一带一路”宏观风险因素较多，市场需求可能因突发政治、经济事件而发生变化，可采用可行性缺口补贴（VGF）模式，将政府付费机制与使用者付费相结合，在使用者付费不足、社会资本难以回收成本并实现基本收益时，由东道国政府进行经济补助[27]。

超额收益分配可划分为固定比例型、产出阶梯型和混合型3类。固定比例型是按事先规定固定比例分配超额收益；产出阶梯型是将超额收益划分为不同等级，按不同等级的收益数额制定相应的分成比例；混合型是部分超额收益采用固定分成比例，其余部分按照阶梯等级制确定分成比例[6]。 “一带一路”国际能源PPP合作收益分配机制如图5所示。

图4 “一带一路”国际能源PPP项目风险分担管理框架

3.3.3 争端处理系统

我国社会资本参与“一带一路”能源PPP项目是国际投资行为，在此过程中难免会与其他参与主体因风险分担、收益分配，以及建设运营过程中的技术、商务、经济、生态等产生纠纷与争端，且在东道国内，我国社会资本相对处于弱势一方。习近平总书记2018年提出：坚持共商、共建、共享原则，构建“一带一路”多元化纠纷解决机制[28]。构建能源冲突争端处理机制，有助于能源项目成功，保护我国社会资本的合法权益。

国际PPP项目涉及跨国投资合作，许多国际组织对解决合作争端机制发布了政策文件。英、法两国PPP模式发展较为成熟，在争端解决机制设计较为健全。我国PPP模式还处于发展阶段，相关的法律体系及争端解决机制尚未建立，对于PPP合同争端，应以民事法律、行政法律，还是混合民事法律、行政法律为基础处理尚无定论。因此，我国在建立健全PPP模式投资争端解决机制问题上还任重而道远，需从高阶立法、法律体系统一完善等各方面给予支持[29]。

“一带一路”背景下国际能源PPP项目合作产生的纠纷与争端，可通过东道国国内司法、国际机构及商事仲裁等途径解决，但由于各方法律体系不一，而国际机构解决程序过长、执行效率低等原因，不能高效保障我国社会资本的合法权益[30]。本文构建的“一带一路”国际能源PPP合作模式下争端处理系统，由争端处理程序、争端解决平台及多层次争端解决体系共同组成（图6）。在项目实践中，究竟应该选择何种途径，应结合项目实际，在国际商事专家及PPP专家的指导下，解决争端，保护自身合法权益。

图5 “一带一路”国际能源PPP合作收益分配机制

4 “一带一路”国际能源合作PPP模式政策建议

4.1 国家层面：加强国际能源合作顶层设计

（1）以政府为主导的多边能源对话。在国家战略及能源战略的支持下，完善我国与“一带一路”国家能源投资协议，保障我国在能源投资领域能享受公平公正、最惠国、国民待遇标准。同时在协议中明确能源投资争端解决方式相关条款，促进和保护我国企业及社会资本参与沿线能源投资，为PPP能源合作模式创造良好的国际环境。

（2）加强能源外交保护。我国社会资本以PPP模式参与国际能源合作时，难免会与各方发生摩擦或争端，并因处于弱势地位使合法权益受损。我国政府及大使馆、领事馆应开辟绿色通道，通过外交谈判方式，努力保障我国社会资本的合法权益。

（3）建立并完善PPP法律体系。这不仅包括国内立法，还包括PPP对外投资立法，建立国际国内争端解决机制，为PPP模式在我国及参与国际项目提供良好的法律环境。

（4）组建专家委员会。以“一带一路”工作机制为契机，组建国家层面的国际PPP项目合作专家委员会，为国际PPP项目把关，提供咨询服务，为国际项目的收益分配、风险分担、争端解决机制等设计方面提供专业指导与范式。

4.2 社会资本层面：不断提升参与国际PPP项目的实力

（1）摸清情况，培养专业人才。利用各个渠道和资源，做好“一带一路”沿线国家宏观、中观等环境的调查，特别是法律检索、争端处理程序等，明确能源PPP项目合作的外部环境。特别注重培养法律、国际商务、PPP项目、跨境谈判等专业人才，在团队协作下做好充分的项目背景调查。

（2）研判风险，争取国际合作。客观评估自身资金、项目经验、人才构成等自身实力，做好风险研判，不盲目参与，谨慎决策。争取与有实力的国际公司或金融机构合作，筛选优质项目。在欠发达地区，立足沿线国家战略与市场需求，参与政府支持的能源项目，发挥自身优势，保障合作质量与口碑。

（3）中国社会资本应“抱团出海”。在国际能源合作中，中国社会资本应加强沟通，共商共建，减少内部争议，共同维护合法权益。参与东道国能源项目谈判时，着重收益分配、风险分担、争端解决的谈判结果，形成相对完善合理的合同或协议。

图6 “一带一路”国际能源PPP合作争端处理系统

5 结束语

“一带一路”背景下，中国社会资本参与沿线能源项目，既符合国际能源合作发展趋势，又契合沿线各国能源战略。“一带一路”沿线能源建设开展PPP项目合作，有助于发挥我国社会资本的资金、技术及管理实力，推动我国能源供给结构多元化，共建能源安全、高效、多元发展共同体。在国家战略支持下，我国社会资本应不断提升自身实力，与东道国就项目运作模式、风险分担、收益分配与争端处理等方面，达成相对完善合理的合同或协议，切实保障能源PPP项目合作顺利高效实施，进一步深化国际能源合作。