城市更新中社区规划师的作用研究

邵任薇 朱英杰

摘要：随着中国经济发展、城镇化速度加快，一系列城市更新项目随之展开。从目前来看，广州城市更新呈现出政策复杂、沟通不畅、主体单一、利益冲突的问题，社区规划师的产生可以缓解上述困境。然而广州市社区规划师存在着身份模糊、与社区联系不足、招募不合理、工作形式单一等问题，将社区规划师制度化、建立社区规划师工作站、优化招募门槛和范围、丰富工作形式的方式，能够促进广州社区规划师在城市更新中发挥更大作用。

关键词：社区规划师;城市更新;广州;作用

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.011

随着城市化进程的加快，通过城市更新以盘活和释放城市存量土地，是城市发展的必然趋势。广州市作为中国第三大城市，随着其经济持续发展产生了许多城市问题，亦亟需通过城市更新来解决。为了更好地推进城市更新，广州市政府早在2015年就设立了全国首个市级城市更新局，并取得了不错的成绩。根据广州市城市更新局的数据显示，截至2018年9月30日，全市已批城市更新项目1 090个，改造面积达106.49km2。其中已经完工的项目188个，占地面积18.17km2;尚在建设的项目为153个，面积25.26km2;处在前期的项目为749个，面积63.06km2。

虽然广州市城市更新工作走在全国前列，但是仍存在许多问题需要解决，主要表现在：第一，城市更新政策过于复杂，需要公众花费大量的时间和精力去解读;第二，城市更新过程中政府与公众之间的沟通渠道少;第三，广州城市更新主体单一，导致政府管理成本增加;第四，当前城市更新利益协调机制并未较好发挥作用。这些问题长期积累会导致公众的不满，最终阻碍城市更新工作的正常开展。有鉴于此，广州市城市编制中心于2018年建立广州市社区规划师团队，期冀以社区规划师为核心，借助社区规划师这一创新模式，在地方政府与公众之间，能够构建起缓冲的“中间地带”和多元参与的平台，从而达到公众有机会参与城市规划和城市更新全过程的目的。然而，在实践中，广州社区规划师是否能够真正发挥作用，当前的运行状况中还存在哪些问题，应如何优化，本文将对以上问题进行解读和回应。

一、社区规划师概念界定

“社区规划师”是随着上世纪60年代欧美社区规划的兴起而产生的角色，[1]我国最先由台湾地区于1999年以制度的形式初建，[2]而在中国大陆，深圳市于2008年最早筹建社区规划师制度。目前国内关于社区规划师角色定位的文献相对较少。黄瓴、许剑锋从社区规划师的价值基础和角色构建出发，分析社区规划师“服务型”角色。[3]王婷婷、张京祥从我国国家——社会关系出发，将我国社区规划师定位为“公权力子系统”。[4]赵蔚认为社区规划师在治理基础好的地区应该充当各方利益的“协调者”角色，而在治理基础相对薄弱的地区应该充当“沟通者”的角色。[5]

基于已有的文献和广州市社区规划师情况，本文界定的社区规划师是为开展社区规划工作而聚集的群体，其人员主要由规划领域的专业人才组成。广州市的社区规划师主要有两种形态：第一种是广州市编制中心成立的社区规划师，统称为国土规划体系的社区规划师。第二种是以深井工作坊为代表的民间人士创建的社区规划师。深井工作坊受广州黄埔区更新局委托，由中山大学、广州市城市规划勘测设计研究院、广东城印城市更新研究院共同组建，主要工作内容为配合区更新局、街道推进深井古村“微改造”工作。本文主要探索前一类型即国土规划系下的广州社区规划师。广州社区规划师主要由广州市城市规划编制研究中心负责，是由各行各业的专家学者自愿聚集的群体，其工作主要是辅助广州市政府开展社区规划等城市更新工作，同时，政府为社区规划师提供物质和政策支持以保障其工作顺利进行。

目前国内对于社区规划师的整体研究尚处于初始阶段，研究的地域重复，主题比较单一。本文重点分析了广州目前的社区规划师制度在城市更新中运用的现状与存在的问题，并在此基础上提出了针对性的改进措施，以期能够为广州市社区规划师后续发展以及社区规划师更好地在城市更新中发挥作用提供政策参考。

二、广州市社区规划师运行现状与内在缺陷

（一）广州市社区规划师工作的主要类型设置

社区规划师可以按照工作内容分为以下四种类型。

1.权益协调型

广州市社区规划师在当前开展的工作中已经涉及到权益的协调，社区规划师、相关部门、街道办、居委会，将搭建起常态性的协调沟通第三方平台，以更柔和的方式沟通，避免居民“硬碰硬”。[6]此观点进一步表明，社区规划师在城市更新中可以作为政府部门处理权益冲突的良好补充。权益协调型的特征体现在：社区规划师主要从事协调各方意见的工作;对权利相关内容进行安排;工作成果能更好地体现社区居民的意愿，容易获得民众的支持。

2.桥梁纽带型

在广州市政府开展的调研活动中，为了解城市更新的进程和居民对于城市更新中出现问题的态度和反应，市政府会派出社区规划师深入到基层进行访谈，在访谈的过程中居民可以向社区规划师诉说自己的想法，社区规划师做好相关记录，将基层的想法上报给上级部门，发挥政府与居民之间的桥梁纽带作用。其主要优势有：规划师具有优秀的语言表达能力和文字功底，能够及时准确进行信息传递;规划师具备一定的调研能力，能够快速准确地了解到社区现状。

3.教育传播型

在目前广州市政府开展的城市更新活动中会涉及到很多专业知识，因此政府会派出社区规划师深入到居民社区，安置好固定的社区规划师咨询点，配合志愿者去派发宣传单，社区规划师会用通俗易懂的方式帮助居民，并具有以下几点特征：主要传播对象为基层民众;组成人员一般由高校人员组成;此类型规划师较少涉及物质形式的规划工作，而是從事非物质形式的知识传播工作。

4.技术支持型

目前广州市社区规划师提供的技术支持主要在电梯加装领域和文化遗产保护领域，政府会向相关领域的规划师进行咨询，而规划师为这些工作出谋划策，共同为城市更新作出贡献。其特征主要表现在：工作内容围绕专业知识技术展开;该类型规划师平时主要与政府部门合作，与基层社区沟通较少;该类型的社区规划师一般由拥有专业知识的人才组成。

（二）广州市社区规划师概况和内在缺陷

1.社区规划师的人员组成

广州市社区规划师的人员组成多元，各主体发挥着其在各自领域的优势，相互配合。主要的组成单位类型有隶属于事业单位的研究部门、高等院校以及相关的企业参与。具体的事业单位研究院，包括广州市编制中心、广东省规划院、广州市规划院、广州市岭南建筑研究中心、广州市增城区城乡规划与测绘地理信息研究院等;高校有中山大学、华南理工大学、广州大学、广东科学技术职业学院等;企业的代表主要有广州日报报业集团、广东国地规划科技有限公司、广东城印城市更新研究院、广州亚城规划设计研究院有限公司、广东长隆集团有限公司等。

2.广州市规划师在城市更新中发挥的作用

从目前广州市社区规划师开展的活动来看，社区规划师在城市更新的进程中发挥着不同的作用。在城市更新的调研活动中，社区规划师主要是发挥“桥梁”的作用，传达民众的声音;在老旧小区的改造任务中，社区规划师主要是作为“协调者”，通过协调各方利益以促进城市更新工作开展;在文化遗产的保护工作中，社区规划师主要充当环境“调研者”的角色。经过一系列实践，社区规划师可以有效缓解广州市城市更新中出现的问题。

一是政府颁布的政策过于复杂的问题。广州市社区规划师可以深入到基层为民众答疑解惑，在回答居民问题的过程中不仅能够打消居民的疑虑，还能推动居民参与到公共事务中，共同推动政策的落地实施。例如在2018年5月开展的广州市老旧小区加装电梯的活动中，广州市社区规划师作为“第三方平台”，不仅在驻扎点亲自向居民答疑解惑，还通过案例分享的形式打消居民的顾虑，将电梯加装中涉及到的复杂问题简化，能让更多居民了解政策，最大限度地减少来自公众的阻力，促进城市更新工作开展。

二是政府、市民间沟通不畅的问题。社区规划师有着专业知识丰富和亲民的特点，因此居民在与其沟通时会放下戒备，将更多的信息反馈给规划师，而规划师能够运用自身的专业知识将居民的意见整理归纳并以简明扼要的形式提交给上级部门。社区规划师在沟通过程中不仅能够获取更多信息，更能简化复杂的信息，达到畅通信息传递的效果。例如在2019年1月的调研活动中，广州市社区规划师队伍前往花都区花东镇港头村进行实地考察，及时准确地将居民的需求和现状反馈给有关部门，达到有效沟通的效果。

三是城市更新主体单一的问题。社区规划师社会组织作为一个团体，能够使广州市城市更新的主体更加多元化，同时，随着社区规划师深入到社区中带动居民参与到公共事务，更多居民能够作为积极主体参与到城市更新中。在广钢工业文化遗产保护的项目中，原本的参与主体仅限于城市管理者，但社区规划师于2018年11月参与其中的调研工作并整理出《广钢地块工业遗产现状分布示意图》等珍贵资料，在其中发挥了积极作用，让更多力量参与到城市更新中。

四是城市更新中涉及到的各方利益难以平衡的问题。社区规划师作为第三方机构人员，有效地充当了各个利益主体之间的协调者，有着较高的公信力和专业性，人们愿意在社区规划师这一第三方机构的主持下进行协商，同时社区规划师还能为各类主体提出合适的解决方案，减缓利益矛盾冲突，正如社区规划师所判断的：“像电梯加装须满足两个‘2/3的问题，实际上就是利益问题：一方面是安装与维护的费用比例，另一方面是加装后的增值问题。这些都是一步步谈出来的，这需要一个强有力的居民协调小组。”[7]这充分说明了社区规划师以专业的沟通和调研能力有助于协调城市更新中的利益关系。

3.广州市规划师的内在缺陷

虽然广州市社区规划师能够在城市更新工作中起到重要的作用，但自身的内在缺陷使其功能无法有效施展，特别是相比于民间的深井工作室，广州市社区规划师虽然能够获取政府的更多支持，但城市更新的工作效果仍不如深井工作坊，归根结底是广州市社区规划师在运行上的不成熟。

一是广州市社区规划师的身份模糊，导致其无法独立开展工作。不同于深井工作坊已经明确定义为社会组织，无论是官方还是民间都尚未对广州市社区规划师有明确的身份界定。身份的不确定会影响到社区规划师工作的正常开展，具体表现在：社区规划师调动资源的能力相对较弱，没有办法保障工作所需要的人力、经费等;社区规划师无法获得官方机构和民众的认可，在开展工作过程中受阻;如果政府部门没有发出号召，社区规划师便不会展开相应的活动。换言之，社区规划师无法独立开展城市更新工作，长期以往会降低广州市社区规划师的工作积极性。

二是广州市社区规划师与社区之间联系不足，无法实现“共同规划”。目前广州市社区规划师只有在政府布置了相关任务时才会与社区取得联系，平时则没有与基层民众和其他机构保持紧密的合作，究其原因，广州市社区规划师独立性不足、社区规划师并非来自于社区或没有在社区设置驻点。这样的工作模式难以让居民认识社区规划师，也不利于规划师了解社区、调动公众参与社区自治、完成传统村落保护与活化工作，因此，达不到社区规划师与社区内居民和组织保持紧密联系、实现全民共同参与城市更新的目的。

三是社区规划师招募不合理，难以达到城市更新工作的要求。目前广州市对于社区规划师的招募方式还是仅仅通过规划师所属各个单位合作进行招募且没有明确的招募标准，招募工作只是简单凑齐人数而没有根据规划师的特点进行选拔。规划师招募的范围也仅限于研究单位、高校和企业，对于多领域、广地域、复杂背景的城市更新来说，这样的招募方式和范围显然无法满足城市更新工作的需求。

四是广州市社区规划师的工作形式单一，公共活动影响力不足。广州市社区规划师已开展的活动包括基层调研、老舊小区改造活动和文化遗产保护活动等，虽然活动的种类比较多，但是每项活动的开展形式单一，对居民的吸引力不强。例如在广钢钢铁文化遗产的保护活动中，社区规划师仅是参与文化遗产的调研工作，期间没有调动居民的参与，后续也没有参与文化遗产知识的普及。而与之形成对比的是，深井工作坊虽然开展的城市更新工作仅限于文化遗产保护，但是工作坊能够创新活动的形式，让活动富有趣味性，充分调动居民参与积极性。

三、广州市社区规划师的优化策略

广州市社区规划师的上述不足限制了其作用的发挥，因此需要借鉴先进的社区规划师制度，结合广州市的实际情况去完善，以使其在城市更新中释放潜能，发挥更积极的作用。

（一）社区规划师制度化，明晰社区规划师身份

社区规划师制度化是社区规划师身份确定的先决条件，是广州市社区规划师开展城市更新工作必不可少的措施。

首先，广州市政府应尽快在法律或者政策层面确立社区规划师的身份，让社区规划师有明确的身份界定，配合详细的介绍和形式多样的宣传，让更多人认识、熟悉、信任社区规划师。我国台湾地区的社区规划师制度取得的成绩有目共睹，首要的原因正是台北市政府都市发展局最先将社区规划师制度化，明确的组织界定让社区规划师为更多人所知。因此，广州市政府应牵头开展社区规划师制度化工作。其次，广州市社区规划师应该在内部选举出代表，社区规划师代表作为主要沟通者与政府部门交流外，还需要组织社区规划师开展各项城市更新工作、设立内部制度以保障广州市社区规划师的独立性。最后，设置社区规划师内部规范。制定广州市社区规划师内部规范是约束社区规划师行为，告诉社区规划师哪些可以做、哪些不能做的重要举措，内部规则可以由社区规划师代表和政府共同协商制定，要符合广州市的基本情况，服务于城市更新工作，被大多数规划师所接受认可。无论是台湾地区的社区规划师制度还是深圳市的社区规划师制度都包括了一系列准入、培训、激励、工作范围等制度，广州市社区规划师可以学习借鉴这些成熟的内部制度，帮助社区规划师履职时有据可依，有助于提升社区规划师的公信力。

虽然广州市社区规划师是由政府创建并且目前从事的是辅助政府的工作，但要在城市更新中发挥更大作用、提升公信力，社区规划师必须明确其身份，必须有自己的组織代表和全面的内部规范。

（二）建立社区规划师工作站，拉近规划师与社区的距离

社区工作站的建立能够打破社区规划师与居民的沟通壁垒。一个稳定、长期的社区工作站能保障社区与居民的沟通频率，同时也让社区规划师真正深入到社区，从而将规划师从“政府”规划师转变成“社区”规划师。

广州市应该分别建立社区规划师的中心工作室和地区驻扎点。中心工作室作为规划师领导小组的驻扎点，主要的工作有：制定社区规划师的长期战略任务;与政府部门保持沟通，获取政府的支持;借鉴深井工作坊保持与长洲街道、深井经联社、社区居委会等部门机构紧密联系的做法，寻找相关领域的合作机构，分享各自的资源优势;其余有关社区规划师的组织工作，包括社区规划师的宣传、招募、培训、考核等。社区驻扎点作为社区规划师深入社区的主要基地，类似于深井工作坊的社区驻扎点可以吸引更多的村民、外来人口、相关专业人士、社会热心人士等，共同为城市更新出谋划策。社区驻扎点的主要工作有：接待社区居民，回答居民提出的问题;开设城市更新有关的课程，用报告、图片和案例等形式解读城市更新政策;监督社区内部的城市更新工作进展情况，将进度整理归纳并及时公布给民众、上报给政府。

建立社区规划师工作站是为社区居民和社区规划师之间搭建“桥梁”，居民通过这个“桥梁”，深度熟悉城市更新工作，从而减少城市更新的阻力。

（三）优化社区规划师招募门槛和范围，保障规划师专业性和数量

首先是在招募的渠道上，广州市在现有的基础上可以借助微信公众号、微博等新媒体平台，通过更加新颖、便捷的渠道去招募规划师;其次是招募的标准上，政府在招募规划师的标准设置要符合社区规划师的工作特点，可以借鉴我国台湾地区社区规划师的做法将“在地化”“对社区有感情”等基本要求加入到招募的标准中，因为这将帮助社区规划师全身心融入当地社区民众，充分考虑地方历史渊源、环境变迁、风俗传统，以便将全面信息反映至上层;[8]最后，对于社区规划师的分类，广州市可以按照利益协调型、教育传播型、沟通桥梁型和技术支持型四大类型对社区规划师进行分类，以便提升社区规划师的工作效率。这一系列举措将能够提高社区规划师的准入门槛，保障社区规划师的专业性。

招募更多高水平的社区规划师是未来发展的招募趋势。对此，广州市应从当前的规划院招募为主扩展到以社区招募为主，通过驻扎在社区的工作站向居民发出招募的信息，并通过工作站进行初步的筛选，从而有效补充社区规划师的数量，为日趋复杂的城市更新工作提供帮助。

（四）丰富社区规划师工作形式，增加社区规划师工作吸引力

面对各阶层、各年龄段的不同兴趣爱好，社区规划师单一的工作形式显然无法调动居民参与的积极性，因此丰富社区规划师的工作形式是唤起群众对城市更新工作兴趣和热情的有效措施。

广州市社区规划师应对当前开展的活动进行扩展创新，融入更多新鲜、有趣的元素，让各年龄段的人群能够参与进来。例如在广钢文化遗产保护过程中，广州市社区规划师可以借鉴深井工作坊的做法，组织墙绘活动等借助艺术激活工业文化遗产的活动，让社区居民有机会、有兴趣去了解文化遗产，从而培养居民保护文化遗产的意识。这些丰富多彩的活动不仅能以较低的成本拉近居民与社区规划师的距离，还让各年龄段的居民亲自参与到文化遗产保护过程中。

除了在开展的城市更新项目中进行形式创新，广州市社区规划师还可以通过社区驻扎点定期开展丰富多彩的活动。借鉴深井工作坊的经验，广州市社区规划师可以定期举办社区课堂，开展创意美术活动;结合广州花城的特色，面向各类人群，开展花卉展览，传播花城文化;举办社区学堂，由专业人员提供分享会、沙龙等，广州市社区规划师可以利用自身的人脉资源，邀请到各类专家学者深入社区分享知识。比如邀请中山大学、华南农业大学等高校教师，开展乡村主题相关规划设计课程。创新城市更新形式，能够让更多居民愿意参与进来，与社区规划师一起，共同为解决城市问题，创造美好生活环境而努力。

四、结语

随着我国城市问题的逐渐增多和城市更新的深入发展，需要运用到社区规划师的领域会越来越多。当前广州市社区规划师团队的建立尚未完善，在城市更新过程中会出现与社区联系不足等问题，从而无法充分发挥社区规划师的作用。未来广州市社区规划师设置的方向，应该朝着独立化、自主化发展，从而打破社区规划师的枷锁，最大程度上发挥其价值，其行动的方向则应该持续深入社区内部，从而调动公民的参与热情，与社区规划师一起采取共同行动。可以预见，当下及未来的城市更新活动中，社区规划师的长效参与才是未来城市可持续的、和谐良性发展的必由之路。

说明：本文系国家社科基金2018年度一般项目（批准号：18BKS10）的阶段性研究成果。

参考文献：

成钢.美国社区规划师的由来、工作职业与工作内容解析[J].规划师，2013，29（9）：22-25.

张家睿，江海燕，宋雨儒，等.治理技术的转译、重塑与启示：以社区规划师制度为例[J].广东行政学院学报，2018（4）：34-40.

黄瓴，许剑峰.城市社区规划师制度的价值基础和角色建构研究[J].规划师，2013，29（9）：11-16.

王婷婷，张京祥.略论基于国家—社会关系的中国社区规划师制度[J].上海城市规划，2010（5）：4-9.

赵蔚.社区规划的制度基础及社区规划师角色探讨[J].规划师，2013，29（9）：17-21.

[7]新浪网.广州首试老旧小区成片连片加装电梯[EB/OL].（2018-05-28） [2019-04-01].http：//k.sina.com.cn/article_1652484947_627eeb5302000d4dv.html.

廉學勇.对台湾社区规划师制度的认识与启示[J].城市，2014（1）：54-57.

Abstract：With the development of the economy and the acceleration of urbanization， a series of urban renewal projects have started. Currently， urban renewal in Guangzhou City has these problems， such as complicated policy， poor communication， single subject and conflicts of interests. The emergence of community planners can relieve the above-mentioned dilemmas. However， the community planners in Guangzhou have some issues， such as ambiguity of identity， lack of contact with the community， unreasonable recruitment and unitary working style.Therefore， institutionalizing community planners， establishing working stations of the community planners， optimizing  recruitment threshold and scope and enriching working style， can promote the community planners in Guangzhou to play a greater role in urban renewal.

Key words：community planner; urban renewal; Guangzhou; role

责任编辑：王明洲