上海建设全球国际化城市的思考与建议

摘要：城市国际化是应对经济全球化时代城市竞争的积极举措，是转变发展方式，探索新一轮发展方向的必然选择。上海是中国的最大城市，有着有利的地缘优势和国家政策的倾斜支持，总体性经济指标位居全球城市前列，在此基础上，实现自身国际化成为上海的发展目标。而这一目标的实现，要求在对自身做好定位分析的基础上，以经济中心为基础，建设具有全球影响力的经济金融、政治文化、科技创新中心，提升上海在国际的吸引力，推动上海成为有活力的多元包容的国际大都市。

关键词： 城市国际化;城市竞争力;科创中心

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.03.008

凭借有利的地缘优势和国家政策的倾斜支持，上海近年来积极开展国际交往活动，稳步推进建设全球城市的进程。作为最大的发展中国家——中国的最大城市，上海的经济总量、市场规模、经济增长率、跨国公司、营商环境等总体性经济指标在各指标体系中均已位居全球城市前列。从长远角度看，随着全球化的发展和上海国际化诉求的提升，上海的国际交往活动将向更高、更宽、更深的层面发展。本文研究上海在全球城市建设和国际大都市吸引力方面的优势和短板，分析全球城市建设思路，探索提升上海国际大都市吸引力的路径。

一、上海建设国际大都市提升吸引力的总体路径

由于判断国际性城市的标准在于世界各地城市在发展过程中的相互比较，因而从外部条件来说，一座国际性城市的形成不仅取决于其在自身所处区域内较之其他城市而言的相对地位，而且取决于该区域在国际上的重要性和交流的通畅程度以及与其他区域相比的发达程度。[1]根据城市国际化的形成条件，因地制宜的实施是推进城市国际化的重要保证。

第一，区别出大小城市，分类实施。虽然判断城市国际化与否的标准是特定的，但实现国际化的道路对不同的城市而言是不同的。根据世界绝大多数城市国际化所经历的从初级阶段发展到高级阶段的进阶过程，基本上可将城市国际化路径概括为如下阶段，即区域性中心城市→国内中心城市→区域性国际中心城市→国际性中心城市。而中小城市在资源禀赋、国际环境、政策环境等都与大城市不同，所以中小城市的国际化呈现出明显不同的特点，主要有以下方面：突出地方特色、抓住历史机遇、大打旅游品牌、彰显本土宗教文化等。[2]

第二，练好内功，建设好城市的基础设施。一方面要注意硬性指标建设，即完善水质、空气质量、市容市貌、医疗保障、教育条件等方面的基础设施建设，提高城市生活生态环境质量，建设宜居城市，塑造城市新面貌、新形象。另一方面要重视人居环境的软性条件，例如通过外语标识工程、外语志愿服务等促进城市语言环境的国际化，提高居民外语普及率，实现城市文化交流氛围的国际化。

第三，增进跨文化的交流。一个城市推进国际化，除了要促进以金融、贸易为代表的经济交流，以使城市的性质及形态逐步向国际化转变之外，提高移民比例也是重要途径之一。因为对城市国际化的传导而言，一个重要且有效的渠道即本地居民与外籍人士间直接的跨文化交流。不同国家的文化、思维方式和生活方式将随着各色外籍人士的迁入在本地社会中传播，在这个层面上不同文化间的交流与交融，对一个城市的国际化进程有着更为重要和深远的意义。

第四，依托市场条件，调动各种力量协调推进。首先要坚定推进城市国际化的决心，坚持国际化目标不动摇。任何国际化国家或国际化城市的形成过程都不是一帆风顺的，往往会在经济和政治上遭遇困难，这就需要勇于创新的精神和勇于尝试的勇气，需要政府有坚定的实现国际化的决心与明确的、不为困难所动摇的国际化的目标。其次要形成一套以产业国际化为先导，以高端服务业为支撑，依托于城市基础设施现代化之上的完备的实施体系，以推动城市国际化的实现。这就要求在城市建设中大力推动现代服务业的发展;以城市化驱动国际化，建设并完善国际化城市的配套基础设施和管理系统。此外，推动城市国际化的过程要循序渐进，要首先实现城市优势方面的国际化，进而实现城市功能的全面国际化。

二、上海的具体城市发展定位与相应建议

（一）上海的城市发展定位

为成为卓越的全球城市和社会主义现代化大都市，上海的城市定位需从整体上考虑城市的综合能力建设。城市的综合能力建设是一个系统工程，其往往涉及城市建设的各个方面。而做好城市定位的分析则是城市综合能力提升的第一步，能够更加清晰地界定出城市在现代化道路上的方向，有助于在发展的道路上更好地认识城市发展的阶段，从而进一步实现上海的现代化和国际化。上海国际问题研究院于宏源课题组进行的关于上海城市定位的社会调查显示，总体来看人们对于上海城市定位的认识更加偏向于经济领域，对于上海作为政治文化中心及科技创新创意中心仍未有较高的认同。

具体而言，2015年大多数受访者认为上海是經济、金融、航运、商业中心的，占比62.53%，其中经济中心18.80%，金融中心18.09%，航运中心8.97%，商业中心16.67%，认为上海是科技创新、创意中心的，占14.39%，认为上海是政治、文化中心的，只占12.96%（政治中心4.56%;文化中心8.4%）。2016年的调查结果同2015年类似。大多数受访者认为上海是经济、金融、航运、商业中心的，占比63%（其中经济中心19%，金融中心18%，航运中心9%，商业中心17%），认为上海是政治、文化中心的，只占12.96%（政治中心4%;文化中心8%），这与上海当时的四个中心规划基本吻合。同样，认为上海是科技创新、创意中心的，占15%。

2017年调查数据从细节选项中有了一定的改变。超过一半的受调查者认为上海是经济中心，这一调查数字远高于2015年和2016年18%左右的的调查结果，如果加上认定上海是金融中心、航运中心、商业中心，那么认定上海为广义的经济中心的比例超过3/4。但不考虑当时四个中心的整体规划，认为上海是航运中心的比例只占1.9%。同样可以看出，认为上海是政治中心的比例仍然很小，只占7.7%，认为上海是文化中心的比例为10.5%，认为上海市科创中心的总和选项占到3.1%，比之前14%左右的调查结果少很多（表1）。

（二）上海建设经济金融、政治文化、科技创新中心的建议

1.发挥上海的经济中心作用

从2015年至2017年三年的数据变化可以看出，上海经济中心的地位深入人心，其很大程度上也反映出上海在发展经济与金融的雄厚实力（表1）。因此，应当以经济中心为基础，支持其他四个方面的继续发展。上海应当利用雄厚的经济实力为金融行业打造优势平台，增强金融辐射力和安全控制。在商业方面，营造更好的营商环境，为吸引资金和优势的商业公司提供便利条件，营造更具吸引力的创业环境，注重先进制造业发展，与科技相结合发展智能制造。具体而言，上海应当在以下几个方面进一步发挥其作为经济中心的职能。

第一，上海应当充分利用其拥有的总部经济优势。近年来，上海利用外资实现跨越式发展，总部企业成为各地招商引资的重点之一，总部企业对于形成更好的产业集聚效果，能起到典型的示范效应，十分重要。至2018年3月底，实到外资累计超过2 200亿美元，累计引进外资项目超过9.2万个。累计引进跨国公司地区总部634家，其中亚太区总部72家，投资性公司350家，研发中心430家。[3]上海外资企业总体保持健康发展的良好势头，纳入可比口径监测的1.46万家外资企业运营情况良好。

第二，上海应当进一步推动经济转型发展。随着生产要素在区域之间的“再平衡”，同时受上海自身发展不利因素的影响，上海正面临传统产业转型之痛。一方面，受有限工业用地和高昂土地租金的影响，传统劳动密集型产业在上海正经历经营困境。近年来，流向传统制造业的外来投资骤降。2016年前3季度数据显示，外商投资流向制造业的项目数仅为41个，同比下滑25.5%。另一方面，上海自身产业构成中的重化工业目前正经历后危机时代国际国内市场需求下滑的冲击，以钢铁、造船等行业最为典型，未来汽车制造等行业亦可能形成过剩产能。相比之下，当前中西部的竞争优势则表现为相对较低的生产要素价格对产业集聚的吸引力。在未来，上海应当借助长三角一体化的国家战略，逐步推动本地区产业的更新与升级，推动城市及地区经济向更加合理健康的方向发展，继续发挥上海作为中国乃至东亚地区重要的经济金融中心作用。

2.提升上海在政治文化领域的作用

目前上海作为中国的政治中心与文化中心，尚未得到多数人的认同。然而，上海因自身在中国经济金融领域的特殊地位，往往能够补充首都的政治职能，发挥其独特的政治文化作用。这一作用在民间外交、城市外交以及主场外交方面体现得尤为明显。为了更好地发挥政治文化作用，上海一方面应当配合国家总体外交战略，推动上海主场外交的发展;另一方面提升政府行政能力与效率，促进上海的城市治理。

（1）推动主场外交发展，提升城市国际化程度

第一，上海可以通过主场外交，共筑多赢的主场外交效应。主场外交除了对全球治理和中国总体外交发挥重大作用之外，还能带动周边的发展，甚至带给整个地区以积极的转变。[4]主场外交对所在城市和区域具有较大辐射作用，应积极举办与主场外交主题相关的各种活动，如经贸展览、民间交流、主题论坛、学术会议及庆祝活动等，引领相关社会、商业、智库等对中国主场外交的支持。

第二，上海可以建立主场外交主办城市的网络，构建以中国城市为引领的主场外交城市联盟平台。北京、厦门、青岛、上海等都多次主办过上海合作组织峰会、金砖领导人峰会等国际峰会。特别是上海进出口博览会可以在全球多边贸易发展上积累良好的全球资源和辐射影响力。可依据可持续发展、“一带一路”、上合组织合作、全球贸易自由化等，鼓励中国相关主场外交主办城市主导发起成立国际城市联盟，介于政府间国际组织和非政府组织之间，定位为国际地方政府联盟。从主场城市角度来提升中国的话语权和主导地位。

第三，上海应当重视主场外交的传播，提高社会知晓度，扩大社会参与面，切实利用好已有的宣传资源。[5]首先加强海外中国2019年主场活动的推广活动，积极联络海内外相关媒体投放宣传内容;此外，加强同各国尤其是“一带一路”沿线国家的驻华机构与相关国际组织办事处联络。积极利用国际媒体，推动中国主场外交宣传推广。筹办方要大力运用国内外媒体，对活动进行积极的造势，让这一活动在国内外形成声势。做媒体工作的要注重对记者的视觉冲击效果，让他们有直观的感受。如联合国减灾署与一家叫作“媒体21”的记者组织曾邀请发展中国家（包括中国）的记者到肯尼亚和毛里塔尼亚感受沙漠对非洲人民生活的影响，后来这些记者纷纷在国内外媒体上发文表示对减灾活动的支持，形成了良好的国际氛围。在提高社会知晓度方面，一是讲好中国故事;二是重视在相关国家的青少年群体中传播中国发展理念;三是充分利用新媒体手段加强活动宣传，扩大社会参与;四是重视非正式传播渠道，强调参与国精英对中国主场峰会的口口相传，在世界范围内带动传播更广泛的中国影响力。

第四，上海应当利用智库和研究机构外脑，建立主场外交开放式的研究平台网络，成立专家委员会，发布全球报告，为全球提供和分享中国主场外交知识产品。主场外交不是单纯的外交活动，还可以做成全球经济、文化、社会、环境、旅游等活动的汇总。研究机构应该开展长期跨学科跟踪研究，赋予理论支撑。专家委员会成员建议从国内外学者、企业家和民间活动家中选拔，充分发挥专家资源和行业权威性优势，通过有效的沟通、传播、交流，就主场外交出现的重大问题提出建议。

（2）增强城市行政能力与效率，促进城市治理水平的发展

市政办事能力和效率直接反应一个城市的政治行动能力和效力。提高市政能力和效力不仅能给市民带来方便，促进城市社会发展，涉及的行政审批等流程还会影响城市经济、环境、创新活力等多方面，是体现一个城市综合能力的重要指标。因此，提高市政行政能力和效率是政府应当重视的一个重要环节。

第一，在办事流程中，更加人性化的服务理念不仅能体现服务型政府的定位，也更符合国家所倡导的社会治理结构优化的理念。此外人性化的服务理念不仅仅体现在政府行政人员的服务态度上，也应体现在办事效率的提高上。舍弃以前繁琐的办事流程和审批程序，明确各机构职责，精简办事流程，让群众“最多跑一次”的办事理念是人性化服务理念的核心。同时，精简办事流程并不意味着放松对各环节的监管，相反，这是对政府行政能力的巨大挑战。如何在最精简的步骤中获得办事效率最大化，同時又不能降低办事原则和水平，做到又快又好又让接受服务的群体感到满意是政府应当更加注重的方面。

第二，更加规范的制度成为现阶段政府需要着重的方面。规范的制度应当能够清晰地说明办事的流程，明确办事机构的职责，减少办事过程中的模糊性和不确定性，这能够直接体现出办事能力和办事效率。因此，使制度更加规范化是目前政府提高办事能力和办事效率的比较快捷的途径，这就需要在以往制度缺陷的基础上进行改进。收集以往办事过程中的投诉或者意见建议，在合理基础上改革办事制度，需要更加专业的公共政策研究人士的帮助。在此基础上所制定的更加规范的流程，将会大幅度提高政府办事能力和办事效率。

第三，更加专业化的人才培养也排在此次调查的意见反馈中的重要一环。更加专业化的人才队伍将使办事效率大大提高，并且会使办事效果更加直接精准，那么如何培养更加专业化的办事人才队伍应当是政府机构所关注的。在人才招募上趋向更加专业化的人才;在已有的人才队伍中及时进行培训，关注行政队伍在业务能力上的提高;在极度专业化的领域，可以选择与企业或高校科研单位进行合作等方式，一方面拓展专业化水平，另一方面提高办事能力。更加专业化的人才队伍培养将会给政府办事能力和办事效率上提供极大的帮助。

3.建设上海的科技创新发展能力

将上海建设成为具有全球影响力的科技创新中心，是以习近平总书记为核心的党中央赋予上海的重大使命;开展“一带一路”科技创新行动计划，要将“一带一路”建成创新之路亦是习近平总书记的重要要求。作为中国改革开放的前沿，上海在中国步入新时代和中华民族伟大复兴的重要时刻，将具有全球重要影响力的科技创新建设与“一带一路”科技创新纽带建设的双重使命统一，实现相辅相成、相互促进，共同服务国家总体外交。

为实现加快建设具有全球影响力的科创中心、吸引更多国际人才创新创业，上海相继推出了一系列重大政策。上海创建科创中心蓝图的框架逐渐清晰：到2020年前，上海科技创新中心基本框架体系要基本形成，为上海今后的长远发展筑基;到2030年，着力推动科技创新中心城市核心功能的形成，在服务国家参与全球科技经济合作和竞争中发挥枢纽作用，初步成为全球创新网络的重要枢纽和最具活力的国际经济中心城市之一。在此基础上的最终目标是“全面建成具有全球影响力的科技创新中心”。上海在加快建设具有全球影响力的科创中心进程中，需要对标国际，着力夯实科技服务基础、先行先试。科技性组织是服务、保障上海建设具有全球影响力的科技创新中心的重要基础。

作为中国的中心城市之一，上海虽然在科技发展与创新方面具有较好的基础;然而其在發挥科技中心作用方面，仍有较大的提升空间。具体可从以下几个方面进一步提升上海的科技创新能力，建设全球科技纽带与平台。

第一，上海应当充分凭借和发挥上海的资源优势，提高战略定位，上海必须充分发挥在高端人才、产业基础、应用市场、国际交流等方面的优势，推出具有竞争力的扎实举措，为打造上海创设全球科技性组织，积极服务上海创建科创中心建设。上海作为改革开放的排头兵和创新发展先行者，需要整体规划，通力合作强化规范建设。需要将欧美的国际科技组织发展经验和上海卓越全球城市建设紧密结合。例如，发挥市场配置科技资源的决定性作用，更好发挥国际科技组织主体积极性作用，提供多元化和包容性的国际科技组织发展环境和文化等。

第二，上海应当明确创设全球科技性组织的定位和性质，需要更好地发挥全球科技性组织作用，进一步明确全球科技性组织定位，围绕建设“五个中心”和社会主义现代化国际大都市，提升城市能级和核心竞争力，聚焦重大问题，不断提高服务国家和上海的科技水平。上海可以继续加强城市之间的国际科技组织、学术团体和科技工作者的网络联系，提升国际知识分享速度和强度，推动全球科技组织对上海科创中心建设的支持。

第三，上海应当加强对其创设全球科技性组织的综合服务和保障，应积极协调国际国内相关方，在创设全球科技性组织的机制、资金和法规方面提供支持。市政府应设立财政专项资金用于吸引国际组织，并在政府出资的基础上吸引民间资本成立基金。加快联合国机构在沪合作项目机构的实体化发展，形成集聚效应。国际组织总部或分支机构以及已经落户别处的尽量不要去挖，搞不好的话还会引起外交纠纷，应该自己创造概念，培育与上海经济社会发展相适应的新的国际组织。

参考文献：

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张敏.全球城市公共服务设施的公平供给和规划配置方法研究——以纽约、伦敦、东京为例[J].国际城市规划，2017（6）：69-76.

徐翔.数字化时代的城市文化溯源与软实力提升——基于互联网与城市文化的实证分析[J].上海城市管理，2016（2）：72-76.

赵可金，陈维.城市外交：探寻全球都市的外交角色[J].外交评论，2013（6）：69.

于宏源.城市对外交往活力指数初步构建[J].国际观察，2015（5）：57.

Abstract：Urban internationalization is a positive measure to deal with urban competition in the era of economic globalization， and it is an inevitable choice to change the mode of development and explore a new round of development direction.Shanghai is China's largest city， with favorable geographical advantages and national policy support， and the overall economic indicators are in the forefront of the world's cities， on the basis of which to achieve its own internationalization has become the development goal of Shanghai.The realization of this goal requires the enhancement of Shanghai's international appeal， fulfilling the construction of an economic， financial， political cultural， scientific and technological Innovation Center with global influence， thus promotes Shanghai to be a dynamic， plural and inclusive international metropolis on the basis of a well-positioned and economy-centered analysis of itself.

Key words：urban internationalization; urban competitiveness; scientific innovation center

责任编辑：王明洲