我国养老服务供给中的政府责任研究——基于委托代理视角

朱冬梅，曹延雯

（西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 610031）

一、引 言

人口老龄化加剧是目前我国面临的社会难题之一。成都老龄办发布报告，截止2017年底，成都市60岁及以上的户籍老年人口为303.98万，占总人口的21.18%①成都市老龄办：成都市发布2017年老年人口信息和老龄事业发展状况报告。http://www.scllw.org.cn/news_view.php?info_id=7920。，已远超国际上公认的当一个国家和地区60及岁以上老年人口占到总人口的10%即为严重老龄化的标准。为积极应对人口老龄化带来的问题，2017年国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老服务体系建设规划》，将养老服务体系的发展目标定为养老服务体系更加健全，养老服务供给能力、质量以及结构更加合理，养老服务更加多层次、多样化，且更加方便可及。在养老服务供给过程中，政府作为最主要主体，协调社会资源的投入，通过构建养老机构和购买提供各项服务等来满足老年人口的生存、生活和发展等方面的需求，保障老年人口的生活质量。但是，目前对政府在此过程中应该履行什么样的责任，如何履行其责任的研究较少且零散。有学者认为政府在养老服务供给中负有制度设计的责任，例如陈英姿、满海霞认为政府是作为制度安排，通过自身的运作及向老年人提供公共服务。[1]也有学者指出政府在养老服务供给中负有在民办和公办养老机构之间、城乡之间、不同地区之间履行公平公正的执政责任和监督责任。[2]张世青、王文娟认为政府在农村养老服务供给中应承担如下责任：树立社会契约型的养老责任；确立政府间的财权事权责任；培育养老服务市场发展；完善社会保障制度的责任以及社会政策责任。[3]涂爱仙认为政府在对失能老人照护中应该承担起制定政策法规并监督其落地情况的责任。[4]可以看出目前学界对养老服务供给中的政府责任研究较为零散，需要对政府责任进行全面系统深入的研究。在养老服务业“放管服”改革中，由于信息的不对称性，家庭、政府、社会组织之间慢慢形成了多重委托代理关系，本文将基于委托代理人理论，通过分析政府在委托代理关系中承担的责任来研究政府在养老服务供给中政府责任履行现状及问题。

二、养老服务供给中的政府责任

全国老龄办认为狭义上的养老服务是为老年人提供包括生活照顾和康复护理的服务，根据本文研究的需要，将对这一层次上的养老服务进行研究。

（一）养老服务供给中的委托代理关系

在委托代理视角下，行为主体根据契约，雇佣另一些行为主体为其提供服务，在此过程中，授予受雇者一定的决策权力，然后根据其提供的服务数量、质量支付相应的报酬，其中，前者称之为委托人，后者称之为代理人。委托代理关系建立在信息不对称的环境下，市场参与各方主体所拥有的信息具有差异性。由于信息不对称，养老服务的安排、生产以及提供等过程存在分离情况，可能涉及到多个行为主体共同协作完成，这就在老年人和政府、营利性组织、非政府组织等主体之间形成了多种委托代理关系。

在养老服务供给的过程中，从养老服务需求提出到老年人需求得到满足，涉及到两类委托代理关系。其一，老龄人口作为初始委托者，委托民营组织、政府部门和慈善组织提供养老服务，代理方向老年人直接提供其所需要的公共服务，就构成了直接委托代理模式，如图1所示。在老年人与营利性民营机构的直接委托代理模式中，老年人需要支付费用获得其提供的养老服务。在老年人与政府的直接委托代理模式中，政府直接生产提供养老服务，通过固定资产投资、设施规划与人员、服务设置来举办福利院、敬老院为“三无”和农村五保老人提供直接的免费养老服务。在老年人与慈善组织的委托代理关系中，慈善组织会通过慈善捐助、志愿服务等形式无偿提供一部分老年人所需的养老服务。其二，因营利性民营养老机构直接提供养老服务一般属于高档养老服务，其服务费高昂，往往仅能满足一些高端群体的需求；而政府直接提供养老服务意味着承担巨大的财政压力和更多的社会责任。2013年国务院办公厅在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号，以下简称为《意见》）提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用①国务院关于加快发展养老服务业的若干意见。http://jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201310/20131000534003.shtml。。在政策的推动下，养老服务社会化及市场化在逐步推进，相关主体形成了第二种关系，即间接委托代理模式，如图2所示，政府为保证养老服务的公益性不变，政府将部分养老服务的生产和提供通过公开招标，以承包、联营、合资、合作等方式，委托给第三方组织，即一些非营利组织或营利性组织和个人，非营利组织或营利性组织和个人是养老服务的具体提供者和安排者，也是最终代理人，政府通过政府购买的形式参与养老服务的提供。

图1 直接委托代理模式

图2 间接委托代理模式

（二）养老服务供给中的政府责任

政府在上述直接委托代理模式扮演着代理者的角色，负责直接为老年人提供养老服务，是养老服务的生产者和提供者。在间接委托代理模式中，政府作为老年人的直接代理方，同时也是第三方机构的间接委托者，是养老服务的安排者、购买者、监督者。

1.组织责任。政府作为养老服务的直接代理者或间接委托者都必须承担起健全协调工作机制、统筹各部门工作的组织责任。面对老龄化形势加剧的现状，中央政府以及各地政府将发展养老服务业纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府重要议事日程。各级政府下设行政机构如民政部门、发展改革部门、财政部门、老龄工作机构、公安消防、卫生计生、国土、税务、质检等部门都为养老服务事业的发展开展各自所负责的相关工作，因此需不断强化工作协调机制，协调中央政府与地方政府之间、机构与机构之间的关系，以此形成齐抓共管、整体推进的工作格局。

2.制度设计与规范责任。政府作为养老服务的直接代理者或间接委托者都必须承担起制度设计与规范的责任。政府在直接委托模式中扮演着代理者的角色，承担着养老服务的安排、生产和提供，需要进行决策、制定政策和进行财政投入；在间接委托代理模式中，政府作为委托者或安排者，不作为所有养老服务的直接生产者，需要进行决策安排，根据公众需求决定增加或改善养老服务，将一些养老服务委托给市场和社会力量来提供；为保证各方力量有序、公平、公正地进行养老服务的供给，政府需要用政策和法律来规范养老服务的委托代理关系，设定完善的养老服务行业进入与退出机制，制定各参与主体的行为规范以及责任追究机制，具有制度设计与规范责任。

3.财政责任。政府作为养老服务的直接代理者或间接委托者都必须承担起财政责任。在养老服务供给的过程中，作为直接代理者，为满足特殊老年人群体的需要，需要合理安排财政支出预算，以直接提供保障老年人利益又不为政府带来过重财政负担的养老服务；作为间接委托者，政府需要针对不同性质的参与主体制定不同的财政优惠政策，通过税收优惠、财政补贴等形式鼓励其他主体的参与，引导社会资源尤其是土地、资金、人才等资源向养老服务行业流动；作为购买者，政府需要制定详细的购买法规，确保资金的合理配置和财力的合理使用。

4.监督责任。政府作为养老服务的直接代理者或间接委托者都必须承担起监督责任。政府在养老服务委托代理机制下对各个环节及各个参与主体的行为活动进行监督，同时监督政府相关部门及其公职人员的行为，以保证各相关主体按照法律法规办事，遵守契约。政府在直接委托代理模式下，具有对直接代理老年人服务需求的部门和机构的监督责任外，还具有对营利性民营机构、慈善组织在养老服务供给中提供养老服务的质量、落实养老政策法规的情况、服务人员专业服务能力等行为进行监督的责任；政府在间接委托代理模式下，具有涉及到代理方即第三方组织的招标及遴选，政府为动员、鼓励和支持各类社会力量参与养老服务供给而出台的各项优惠政策落实与属实情况，政府财政资金的分配利用情况，对相关人员的权利保障状况等进行监督的责任。

三、养老服务供给中政府责任的履行现状

（一）政府组织责任的履行现状及问题

目前，在养老服务供给过程中，中央政府负责统筹规划，制定大政方针，国务院通过印发总体的指导意见或者通知，组织地方政府相关单位根据下发文件，结合本地实情制定符合本地的具体实施细则。然而，国务院下发文件多以“意见”“通知”的形式，虽具有一定约束力和法律效力，但因各地方政府具有自由裁量权，文件中的规划得不到较快的落实和实施，例如四川省作为全国老龄化程度位居第二位的省市，在2013年10月份国务院下发《意见》后，四川省在2014年2月份出台《四川省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》，从内容来看，后者对前者在基本原则、主要任务尤其是加强农村养老服务、繁荣养老服务消费市场及政策措施规划上做了删减。且四川省养老服务业发展中的各项数据指标在2017年最新发布的《2016年四川省国民经济和社会发展统计公报》中并未进行统计公报，这说明虽然当前中央政府高度重视养老服务业的发展，但地方政府却没有给予足够的重视，并未将养老服务供给中的主要指标纳入当地的经济社会发展规划中去。

（二）政府制度设计与规范责任的履行现状及问题

自《中华人民共和国老年人权益保障法》于1996年出台以来，历经22年的发展，养老服务体系政策框架正在形成，国家层面上出台了41部与养老产业相关的政策法规，地方政府也相继出台了结合本地实际的80多部相关法规。但这些法规较为宏观，针对性和可操作性较弱，缺乏操作便捷的实施细则和具体办法，对养老服务供给过程中各环节及主体的约束性较差。[5]例如政府采购制度方面，政府应对购买什么服务，以什么标准，向谁购买，分配给谁做出一套完整的规章制度和标准，[6]但政府购买过程中存在购买服务对象与购买对象的缺乏，对服务对象和购买对象没有给予合理评价等问题，致使购买成本高、购买质量低的情况出现。[7]由于运行过程缺乏公开、竞争，选择程序和标准不明确，在政府掌握主导权和话语权的情况下，社会组织则处于从属地位，在交易谈判中议价能力弱，乃至失语，交易过程中存在委托代理合作的随意性较大的问题。[8]

（三）政府财政责任的履行现状及问题

我国政府在养老服务供给过程中履行的财政责任主要是进行财政支持，财政支持包括资金补贴、代用券发放、直接立项拨付、税收优惠与减免、低息贷款、贷款担保等内容。目前我国养老服务的有效供给不足，社会寄希望于政府，希望政府通过财政能力和制度安排来解决这一矛盾。[9]但是目前我国针对养老服务业出台的一系列财税政策，还是以政策性文件为主，而且多散见于各地各层级的政策法规中，并没有形成一套专门的针对养老服务业的具有规范性和指导性的财税法律体系。例如在财政方面，中央和地方政府没有安排专项基金支持家庭养老、机构养老、社会养老，多是给予临时性支持或政策上的支持。[10]表1为近年来民政部在老龄事务中的支出决算情况。

表1 民政部老龄事务支出决算表 单位：万元

由数据可以看出，老龄事务在社会保障和就业支出中所占比例较小，2012-2016年只占到1%-1.7%左右，而至2017年的决算表中，已无法找到老龄事务支出项。每年用于老龄事务的财政拨款较少，并且财政预算没有针对养老服务设立明确的预算科目，财政的拨款具有不确定性，同时在老龄事务项目解释中没有明确指明该项支出的具体消费层面或步骤，这将不利于该笔资金的有效利用。

在税收层面上，对养老机构的优惠政策主要体现在三个方面：直接针对养老服务机构，针对向养老机构捐赠以及税收征管方面的优惠政策。但这些优惠政策比较零散，缺乏统一导向性，政策措施在实施中时间上缺乏连贯性、指导性和方向性。并且公办养老机构往往会更多地获得政府在财政上的支持，造成对民办养老机构的不公，阻碍民办养老机构的发展。

（四）政府监督责任的履行现状及问题

目前，在养老服务社会化市场化的过程中，由于政府的监督责任未履行到位，出现以下问题：（1）老龄化市场的日益扩大，使越来越多的社会资本进入养老服务行业，而社会资本的从业资质良莠不齐，提供的养老服务质量差异性较大；[11]（2）一些养老机构提供养老服务的过程中，更多运用市场法则，出现了追逐经济利益，定价较高的现象，忽略了具有经济困难但有养老服务需求的老人需求；[12]（3）专业从事养老服务的专业人员较少，目前从事养老服务的人员许多并无专业资格证，虐待老人的案件时有发生；（4）缺少有效监督和反馈机制，不能及时了解老年人对养老服务多样化的需求，不能有效满足老年人的需求，也不利于养老服务业的发展。

四、完善养老供给方式中政府责任的建议

1.制定权力与责任清单。制定地方政府权力与责任清单，适当约束地方自由裁量权，同时明确各部门工作职责。为使地方政府具有更高的积极性去响应中央政府的通知，需对政府间的事权进行划分，保证财权和事权相匹配的原则，避免地方政府承担事权多于财权，而无力承担起发展地方养老服务业的责任。

2.规范养老服务政策体系，制定实施细则。针对目前出台政策制度存在的问题，需要加快整合涉及养老服务业的各种政策文件，将各地各层级政府的有益实践尝试形成的规章文件转化为法律法规，将原来宏观的政策法规进行细化，制定出规范养老服务供给的实施细则，细则应包括服务质量评估、基础设施质量评估、老年护理服务分级标准化、从业人员技能等级规范、财税支持对象及力度等。完善政府的制度设计与规范责任，从顶层设计的高度为养老服务的供给指明发展方向，规范养老服务行业，提高社会资源的利用率。

3.完善财税优惠法律体系，安排专项基金予以支持。针对政府在养老服务供给中存在的财政责任问题，需要制定明确、有效、有指导性的财税政策，提高财政投入及税收对养老服务供给方的调节促进作用。从短期来看，需要加强对养老服务供给的财政投入，安排专项基金进行支持；从长期来看，需要调整养老服务业中的税收优惠空间以及财政政策，创新养老服务金融体系，调动社会各界参与养老服务供给的积极性。

4.建立完整行业监督机制及信息网络平台。完善政府的监督责任，建立一套完整的行业监督机制，同时利用信息技术的发展，建立养老服务供给的信息网络平台。首先，对各级政府部门对财政资金的使用状况以及对养老的工作绩效进行监督和考核，确保责任到位，任务落实，定期在平台向社会公众发布。其次，通过建立服务商家点评机制、老人健康评估管理机制和服务工单跟踪监督机制，对养老服务供给方的基础设施、人员素质、管理水平、服务质量、社会信誉等进行综合评估，转变以往喜欢用行政命令的方式，更多采取标准化、规制化的评级标准和网络化的评价方式，并在门户网站上定期发布评估结果，接受公众查询和社会监督，同时利用信息网络平台降低养老服务供给过程中的信息不对性，提高养老服务的有效供给。

本文在委托代理视角下，分析了政府在养老服务供给过程中扮演的角色，直接代理者、间接委托者及承担着相应的组织责任、制度设计与规范责任、财政责任和监督责任；分析了政府各项责任的履行状况和问题，并提出了针对性建议。当前我国养老服务供给体系还不完善，不能很好地满足老年人多层次多样化的需求，希望政府能更好地履行各项责任，充分引导和发挥社会力量补充完善养老服务供给体系，让老年人过有质量的生活。