高位推动下的政策执行过程分析——基于广东S市C社区网格化管理实践

王苗苗，谭康林

（汕头大学法学院，广东 汕头 515063）

在公共政策执行中，如果各级党委将其作为一件大事，精心组织，则公共政策执行就能取得明显绩效。[1]中国现阶段的社会管理创新往往是在政府推动下实施的，高位推动是中国公共政策执行特有的经验，相应地，本文将研究政策执行过程中高位推动以何种方式影响地方政府行为，其运行机制是怎样的，高位推动的特征、责任划分、监督、考核机制，以及高位推动下社区管理改革的全过程是怎样的，应该如何规避实践中的负面效果，发挥高位推动的积极作用。

网格化作为当前最受欢迎的基层治理手段之一，以重新整合资源及下放事权，构建新的社会管理体系为特点，目前被应用于城市管理的各个方面，包括消防安全、环境治理、廉政建设、交通管理、市政管理以及党建、工会等领域。高位推动使得网格化管理被作为重点执行政策，在获得关注的同时也确保了执行效率，因此选取当前盛行的网格化管理作为案例，以期观测到较为完整的高位推动过程以及相应的政策执行变化过程。通过访谈和参与式观察的方法，经过一年多时间的追踪关注，结合文献资料和政策文本，以S市创文期间C城中村的网格化管理执行过程中的高位推动作为研究对象，分析高位推动下政策执行的启动、责任划分、运行机制，高位推动下的政策监督考核机制。

一、文献综述

高位推动是中国公共政策执行特有的经验，依靠党政主要领导的重视和推动来实现公共政策的有效执行。庞大的科层体制内上下级有着直接的行政隶属关系，从我国政权体系内部运转来看，基本上是权力逐级上收、矛盾逐级下传、压力逐层加大。[1]在自上而下的政策实施模式中，决策者确定目标，执行者根据执行的需要逐级分解目标、且按部门职能和地域空间将其具体化和全面落实。[2]

在“以党为主导、高位推动”的政策执行体制下[3]，上级党委政府定的目标、上级职能部门发布的目标、本级党委政府的目标是地方政府工作目标的主要来源，政策执行的过程中各级党政领导的重视甚至决定着一项政策是否能真正落到实处以及是否被真正执行。如若各级党委把某一项政策作为重点并且高度重视和严密组织，为某一问题的解决和政策的实施由一把手负责或设立专门机构来保障政策实施，例如“书记挂帅”或成立“XX专项领导小组”，那么此项政策定能取得显著效果。[4]

薛立强指出，中国政策执行的三个典型特征分别是“层级加压＋重点主抓型”体制架构、自上而下的政策执行过程、“恰当的政策＋高层的决心”。[5]官僚制模型视角下，上级政府如何控制下级政府成为政策执行的核心问题。[6]重大公共政策的推行需要各级党委承担目标的创制者、利益表达的聚合者、公共政策的决策者、执行者与监督者5种角色，党委的态度是影响层级性协调和多属性合作的关键因素。[1]高层和主要领导的决心和重视，上级的重视给下级部门带来紧迫感和压力之外，也能使下级部门感受到领导的政策偏好和注意力，从而使得领导的重视和上级部门的决心变成下级部门行动的风向标和动力。

执行压力作为影响基层政策执行的关键变量之一，在不同的情景下，上级给下级政府施加的压力会有所不同，基层政府常常在不断变化的压力下执行公共政策。[7]高位推动可以缓解公共政策的“信息孤岛”现象以及横向上多属性目标引起公共政策执行的“碎片化”现象，同时高位推动可以保证政策的整体性和连贯性。对于地方政府来说，在压力型体制下经过目标分解之后的公共政策，地方一把手所辖属地的公共政策具体执行有相当大的自主性，地方政府可以在上级部门的政策目标要求之下制定具体的政策方案措施、考评监督机制等。

笔者在文献阅读和综述的基础上发现，高位推动作为中国公共政策执行过程中存在的显著特征，对政策有效执行的意义非同一般。在公共政策研究中，学者们均有提到“高位推动”这一特点，但以高位推动作为研究对象，完整描述一个高位推动过程的研究不多见。网格化管理作为当前基层政府治理创新的重要手段，必然会受到政府部门和党委的重视和支持，因此从网格化管理实施来研究高位推动下的基层政策执行情况，以此来研究高位推动对于政策执行的影响程度是一个可行的切入点。

二、S市C社区网格化管理概况

C社区即C城中村，是目前L区乃至S市规模最大的“城中村”。C城中村下辖5个居委和1个自然村，全村面积1.5平方公里，户籍人口1.7万人，目前村民以自建房出租为主要经济收入来源。C城中村周边有多个工业园区，对劳动力的需求较大，吸引了大量外来的务工人员聚集，便利的地理位置和相对低廉的租金也使其成为外来人口的集中居住区。据初步统计，全村现有出租屋5,400多幢，外来人口约30万人。由于历史欠账多及城乡二元结构，尽管距S市L区区政府的直线距离不到一公里，4条市政道路主干道把它围在中间，它仍然还是游离在城市之外的一个“都市里的村庄”。C城中村片区内常年乱象丛生，由于换届选举的影响、利益难以协调、执行力度不足等多方面因素，导致其以往的治理成效甚微。

值得一提的是，C城中村网格化管理是在S市全方位的运动式创文整治大背景下提出的。随着社会发展，城市化进程不断加快，城市管理问题治理难度不断加大，以往的管理模式逐渐难以适应不断发展的需要，因此需要政府不断探索，寻找新的治理工具。2016年5月，S市开始了新一轮的创文行动。市委市政府召开S市创建全国文明城市、强化城市管理工作会议，确定“创文”的主要任务是高强度、大力度投入以整治市容市貌，改善城市环境。C城中村作为S市最大的城中村同样是创文的重点，对S市创文进程中乃至城市管理进程都有着十分重要的影响。因此要按照“一年见成效，三年大变化”的要求，先后缓急、科学安排、积极推进C城中村综合管治各项工作，将C城中村打造为S市城中村治理的“样板”。

三、S市C社区网格化管理过程中的高位推动

中国的网格化社会管理几乎无一例外地具有鲜明的行政主导性，地方政府成为网格化社会管理的主要推手。[8]在压力型体制下的政策执行过程中，从上级政府到最末端的基层政府政策执行，是层层分解之后自上而下地执行公共政策。上级部门和下级部门的关系类似于“委托人”“代理人”，委托人负责检查验收和监督考核，代理人制定辖区内政策执行的目标。

（一）高位推动下网格化管理的启动

在我国城市社区网格化管理创新扩散分析框架中，地方主要党政领导是关键的“行动者”。[9]网格化管理的实施是地方党政领导的重要工作和职责，一个能调集各方的卡里斯玛权威是启动高位推动的重要原因，这一功能往往赋予在地方党委领导身上。再者，权威领导的个人偏好也会对网格化管理的推动起到作用。新一届的市委书记作为土生土长的潮汕人，对该地区的经济文化历史和风俗习惯有着清晰的认识，在上任之初就提出S市创文，通过走访调研了解S市发展中存在的问题和城市管理中的死角。此外，新任市委书记在调任至S市之前曾就职于Z市，对创文相当熟悉并且有着丰富且成功的创文经验。新任市委书记的履职，为C城中村问题的解决带来了新的机遇。

另外，高位推动的启动需要一个合适的时机，C城中村辖区内的两次交通事故打开了政策窗口。2016年610、802黄河路交通事故热点事件作为一个触发点，引起了主要领导的注意和重视，市委书记、代市长等先后作出批示。市委书记在L区报送《多措并举，强化整治，确保城中村“脏乱差”问题不反弹不回潮》材料上作出批示：“C城中村是L区的管理重点，也是难点，管好了对全市是个示范，请L区结合创文强管，创新管理方式，探索一套新的管理模式，切实把C城中村的治安、卫生、秩序等问题解决好”。区委书记上任不久，已多次到C城中村视察调研，并明确提出力争使C城中村的面貌在3年内有大变化。

领导是务实的还是务虚的，如果领导是务实的话我们下面也就是务实了，如果务虚的话下面也是务虚，所以说一个一把手对一个区域的影响是很大的。（2018-05-17访谈资料）

公共政策有效执行需要权威和权力，以此来强势地使公共政策得以执行。一把手可充分调动或集聚资源，大大提高工作效能，确保任务完成，也就是“老大难，老大难，老大出马就不难”。S市在市委书记的重视和批示之下，各层级领导班子迅速将C城中村沉积多年的问题迅速纳入日程，表1所示为针对C城中村采取的一系列专项整治行动，同时成立区政府主要领导为组长，区政府分管领导为副组长，环境监管职能部门主要负责人为成员的L区环境监管网格化管理工作领导小组，负责全区网格化环境监管工作。

（二）高位推动下的网格化管理责任划分

从组织建构的角度来讲，网格化管理还是一种从上到下的建构，是围绕上级政府来设计的。[10]如表2所示，在S市创文过程中，建立并划分三级网格区域。其中一级网格的责任主体为区人民政府，二级网格的责任主体是街道办事处，三级网格的责任主体是居委会。此外，区工业园区纳入二级网格。

以辖区为片对责任区域进行网格划分，共划分156个责任网格，落实网格责任人301人，实行定人、定格、定责，落实格、片、面布控监管，其中，C城中村被划分为31个小网格，并将街道部分领导和干部定人定格，分配挂钩到各个网格的各类整治工作上，形成以地方政府为“推手”的责任层层传递分解机制。街道党委书记、居委主任以“挂钩领导”作为第一责任人，具体网格责任人以街道、居委的工作人员为主进行责任分解，形成“街道挂钩领导-街道挂钩组长-街道挂钩同志-居委责任人”责任分解体系。表3为XJ街道的网格化一览表，网格化管理将责任具体化并落实到人，以防止政策执行过程中可能存在的职责不清、互相推诿等现象。

表1 针对C城中村采取的专项整治行动

表2 S市L区网格划分和主要职责

表3 XJ街道城市管理与环境卫生网格化一览表

在压力型体制下，目标责任制是由上级政府部门主导自上而下的形成政策执行中的“契约关系”[11]，网格化管理是一种实质上的目标责任制。“两级政府、三级管理、四级网络”强调通过管理重心下沉，将街道的资源和权力下沉，把具体的责任落实和细化到居委。在此过程中，强调自上而下的调控，形成高位推动下的责任捆绑和压力传导。

在上级的高位推动下，卡里斯玛的等级权威嵌入网格化管理的责任制中，以“责任-利益”为纽带，对网格化管理中的责任进行细化并具体到人，“加固”了责任制的“责任链条”。居委的网格化管理需要挂钩街道领导，除此之外，还有挂钩街道组长、挂钩街道同志排班轮流巡查，居委的网格化管理政策必须在街道领导的推动下来保障其有效实施。通过党政系统的推动确保行政的连贯性，在原有的政策执行路径上开辟更加快速、便捷的政策执行路径，“条”的行政任务转变为“块”的政治任务并以“责任-利益”为纽带连接，形成新的责任共同体。

通过科层制中嵌入领导权威来进行压力传导、动员和整合资源，高位推动通过自上而下的领导来强化网格化管理政策的执行力度，将压力传导机制嵌入干部责任体系之中，建立新的压力传递渠道，在科层运行的常规机制上通过强化压力，由党政一把手直接向下级部门一把手分配任务和施加压力，在领导重视和推动下压力层层传导，促进和压实网格化管理中责任。在这一过程中，领导的“批复”“重视”成为地方政府新的行动导向和“驱动力”，压力传导机制的介入整合了原有的治理碎片化现象，政府各部门积极配合执行。

（三）高位推动下的网格化管理运行机制

某种程度上，高位推动下的公共政策执行是一种“反科层制治理”[12]，在科层治理的组织和资源的基础上，卡里斯玛权威通过高位推动的方式介入政策执行以此发挥作用。纵向上的高位推动是监督政策执行、防止政策失真的关键[1]，作为地方政府的一种治理工具，已经逐渐形成治理的“路径依赖”，通过成立领导小组、会议动员、非正式制度等间断地为科层制的常规运作助力，加快其高速灵活运转。

1.领导小组。在中国公共政策执行中，上级党委的重视会伴随“领导小组”机制的启动，高位推动在一定程度上通过“运动式”进行。“惟上负责制”体系下，领导小组成立之后由地方党政一把手“挂帅”坐镇，“卡里斯玛”式权威可以提高执行效率。由党委领导担任领导小组的负责人，主要发挥着协调沟通、信息传达、政策润滑、监督等作用。在党委领导下的上下级关系中，领导小组机制更加强化了高位推动的政策执行模式，各行政部门也必须接受领导小组对自身工作的监督。C城中村成立网格化管理领导小组，通过领导权威的内嵌将部门协调转变成政治动员，调动科层运作的积极性。因此，领导小组也逐渐成为地方政府重要的治理工具。

在处理跨部门协调和政策自上而下贯彻推动过程中，一个有制度化支撑的权责界定明晰的治理结构或者行动结构十分必要。[13]在网格化管理中，L区成立网格化管理的领导小组，区主要领导担任领导小组组长，在区环保分局下设办公室，负责全区网格化环境监管工作。各街道为主体成立并推行路长、街长、楼长制工作领导小组，路长、街长、楼长分别由各居委主要负责人、各居委干部及工作人员、各幢楼房住户推荐的代表或小区物业工作人员担任。“三长制”实施“巡查→反馈→协调→处置→督查”5步法管理流程，街道（镇）主管或分管领导任组长，各社区居委为成员。

2.会议动员。会议动员借力于权威的领导小组，通过组织化的形式和高位推动的方式来执行网格化政策，利用各种动员会议、工作部署会议形成所有参与部门内部间的共识型决策。采取动员模式将网格化管理作为工作重点，党委和政府领导亲自挂帅；任务层层分解；各个部门参与。[14]在领导小组的权威下重新建立新的权责关系来提升治理成效的稳定性，从而将牵头部门的“部门工作”转化为地方各部门的“政治任务”，增强了部门的资源汲取、动员能力和政治支持度，赋予科层治理的动员性和灵活性。

在C城中村网格化管理过程中，地方党政领导进行多次政策软化活动，召开多次动员会议以及走访调研，发放宣传手册，通过全市范围内的宣传动员，新闻、网络及报刊和宣传标语进行宣传动员，使得创文这一原本局限于政府内部的活动在S市公众中传播并得到支持和认同。

此外，XJ街道在高压态势下，提出“以动真碰硬的态度，铁腕整治的决心，全力以赴推进整治工作”。区委副书记、区长多次带队到XJ街道检查并专门听取C社区消防安全工作阶段情况汇报，此外，区主要领导到场讲话动员并明确区领导挂钩跟进C社区综合整治内容，以此来得到基层干部的认同。

3.非正式制度。正式意义的科层关系下，整个科层体系的正常运作，得益于专业科层机构之间的相互合作、相互支持和相互配合。[15]在某种程度上，正式组织中的非正式关系网络对组织内部的沟通和协作起着“润滑”的作用。

中国基层政府运作不仅具有非人格化面向，同时还存在更为“玄妙”的人格化机制，诸如关系、感情、派系、行规等非正式政治因素也在发生着极其重要的作用。[16]靠情感维系关系的程度在人情盛行的S市尤甚，基层干部的关系在很大程度上依靠“情感”来维系。在中国地方治理中，尤其是在基层治理体系中，街镇领导主要是本地人为主的“土官”，彼此都互相熟悉，依靠相互之间的熟悉更容易互相配合工作。人情社会以及你来我往的官场文化关系中，上级吩咐的事情要搞好，下级日后肯定会对上级政府“有事相求”，比如有时候一些指标也都要去找上级。因此，非正式制度也造成了发展的不确定性，在风险最小化、共赢取向下必然会导致基层治理中的“共谋”现象。

（四）高位推动下的网格化管理政策监督考核机制

中国治理体制的特征是“上下分治”[17]，上级党委有权对下级进行考核验收，纵向问责机制是针对地方领导班子的一套考评体系，对于地方政府的不当行为，对主要党政领导进行停职、免职、记过等处分。“网格化管理”经过摸着石头过河的1年运行之后，将基层治理条块化以及具体责任落实到人，并且形成一套与之协调的量化考评监管体系，已经逐步从最初的运动式治理转向常规化。

在C城中村开展的网格化管理中，落实属地责任，各街道办事处负责监管辖区各居委。在网格化考核方面，包括每一级网格的自我评价以及上级对下级网格进行的考核和评价，评价结果逐级上报。此外，《L区环境监管网格化管理工作实施方案》中明确指出必须按照权责一致等原则，落实责任以及依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》进行责任追究。

“网格化对居委的考核，比如说居委这个大网格，我这个责任制里面出问题了，就会找我，然后我再把这里面两委的委员分大块出来，你这里有什么问题了就对接。”（2018-04-25访谈资料）

此外，还通过领导突击检查督办来监督网格化政策执行情况，并以文件材料往来的督查形式在制度层面保证上级部署的法理依据。L区创文办督查组向下级部门发函进行督办，领导小组定期和不定期地召开会议来协调条块的“步伐”，重要文件、会议、讲话，领导层通过督查来检查各个下属机构的政策执行情况。

“党政同责、一岗双责”和落实属地责任等的考核原则和方法，是在“压力型”体制下对目标层层分解之后对政策执行进行验收的方法，高位推动在网格化管理考核机制中还是起着主导作用。C城中村着力推行“徒步巡查监管、轮班上岗执勤、建立明细台帐“的监管模式，从根本上来讲也依然是通过高位推动进行监督考核。在新的权责体系下，使得由于权威介入的政策决议得以在政策执行环节中得到各部门的积极响应与配合，政策得以迅速贯彻落实[13]。上下级部门的关系由业务往来的弱关系变成指派命令的强关系，考核问责制度也不仅仅是行政部门，地方党政领导成为第一责任主体同样接受着问责和考核。由此，行政工作在高位推动之下变成政治任务。

四、结 语

首先，网格化在行政主导情况下对党政一把手的关注有着相当高的依赖性，可以凭借一把手的关注发展得风生水起。但当前中国的政治体制是不断流动的状态，官员任期短且来回流动，很难形成政策的持续性和稳定性。随着一把手的调任或者升迁，不排除出现“人走茶凉”而导致“领导重视则兴，领导轻视则废”这一定律生效的政策运行情况，由此而来的是网格化管理的持续性问题以及向常态化的治理机制转化的问题。

其次，行政主导下的网格化固然有其优势，但当前由于多元参与下的社会治理力量不足，加之中国几千年来的行政主导的制度观念已经深入人心，制度环境下社会组织、企业、居民等其他社会成员参与基层治理意愿不强或对社会事务持默然态度，管理过程中的志愿者不得不依靠硬性指标来抽调政府部门和事业单位的人员来顶上空缺，“官动民不动”已成为一种普遍的治理现状。

此外，科层制下基层政府在压力型体制下面临多重任务和多重领导，基层政府也要承担越来越多公共服务的责任，尤其是在“一票否决”和“高位推动”等机制下的政策执行使得基层政府喘不过气，基层政府不仅要处理日常的行政工作、为公众提供服务，还要承担上级政府指派的工作并接受监督和考核。当网格化管理政策执行过程中依靠高位推动来运作时，就会出现“压力型体制”下的“拼凑应对”和“共谋”。

因此，仅仅依靠高位推动有一定的风险，需要基层治理中进一步探索政策执行方式转型。对于网格化管理的未来走向，笔者更倾向于基层治理中以高位推动为主要特征的支配型治理技术向合作治理模式的转变。基层政府在治理过程中有必要寻求“盟友”对公共服务进行外包，同时可将竞争机制引入公共服务提供的过程中来，使得政府责任“市场化”，并辅之以严密高效的运行机制，逐步探索并引导公众参与，以此缓和当前网格化政策执行困境从而形成科学的基层治理局面。