我国留用地安置制度探索与反思

高雅薇　顿诗萌

[提要] 近年来，我国城市化建设步伐不断加快，城郊和近郊农村的工业化进程也逐步加快，农村集体用地被征用于现代化城市建设。在征地过程中，采取原始的完全化货币补偿制度已不足以满足被征地农民的长久生计，留地安置作为对传统单一型货币安置的有效补充在全国范围内进行实践探索。本文通过对改革开放以来的留用地制度的政策梳理，分析我国各地市实地安置情况，并对目前的留地安置模式进行总结，提出问题和建议。

关键词：征地补偿;留用地安置;土地征用

中图分类号：F301.0 文献标识码：A

收录日期：2019年2月19日

一、我国留用地制度政策梳理

留用地安置是指政府在征收土地时，将部分农转用土地按照一定比例安排给被征地农民集体或农户进行开发经营，以期提高农民的非农业收入，为失地农民带来长期稳定收益，是对被征地农民进行安置的一种措施。我国留地安置制度的发展大致分为三个阶段：

第一阶段，留用地制度逐步确立阶段。1986年《中华人民共和国土地管理法》对征地补偿进行早期规定，是土地利用与规划、农村集体土地征收或征用最重要的法律依据。在两年后的《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》中第一次对留地安置进行法律定义，确定了该模式的合法性和政策性。在2003年的《国土资源部关于加强城市建设用地审查报批有关问题的通知》中国家逐渐认识到单纯的货币补偿方式不应该作为对被征地农民群众进行安置补偿的唯一措施。

第二阶段，留用地制度被国家重视并推行试点。从2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于印发关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》中可以看出国家政策已经开始偏向地方，政府应结合自身实情对失地农户进行非货币补偿，该决定实际上是国家对地方实施留地安置政策的引导和暗示。通过2006年的《关于调整报国务院批准城市建设用地审判方式有关问题的通知》，留地安置政策被国土资源部正式承认是经过全国各地实践经验被证明的较为成功的安置政策之一。2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的实行，意味着留地安置已经从区域探索上升为国家层面对被征地农民进行补偿的主要措施，并鼓励在全域进行试点管理。

第三阶段，通过试点经验，对留用地制度进行完善。2010年的《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》中国家和地方开始关注留地安置政策试点，并结合实际对政策进行完善，要求进一步明确留地安置方法的适用范围是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，留用地的权属为国有。2013年国家通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将失地农民的安置方式和政策期待提到国家发展路线的高度，这在一定程度上决定了留地安置政策未来对我国土地政策发展的重要影响。随着2015年《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京大兴区等33个试点县市区行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》的颁布，留地安置政策正式被国家法律法规倡导施行，已成为一次性资金补偿的合法补充。

二、我国留用地安置政策的实践

留地安置模式最初出现于改革开放时的深圳。20世纪80年代，深圳特区成立，城市处于快速扩张时期，城市建设资金短缺，深圳政府为了更好地解决财政无法支持征地补偿资金这一难题，规定给被征地农村集体经济组织以被征土地百分之五作为自留地，由集体经济组织自行进行非农业项目开发以及安置房建设。这样既减轻了政府对失地农民安置补偿的经济负担，也为农村集体经济组织提供充分的自留地。在城市化和工业化的背景下，留地安置实现失地农民与政府分享农用地增值受益，从而解决了被征地农民的长远生计问题，为深圳特区未来经济的持续增长打下了稳定的根基。20世纪90年代，东南沿海的部分地区通过自己的不断探索，找到了适合自身发展的留地安置模式。

（一）温州模式：留用地经营权归个人所有。温州市采用的留地安置模式是允许个体户对补偿留用地进行买卖与开发。这样一来，留用地的最后使用者并不是农村集体或个人而是外来投资者。2003年温州房地产市场升温，留用地安置指标被开发商争抢。2008年，为了缓解留用地的分配冲突，温州市修订了《温州市市区征收农民所有土地管理办法》，取消第二产业留用地不再供给第三产业，转为供给第三产业安置用房。温州模式缺乏对土地的统一规划和布局，造成单位土地个体开发的局面，影响城市整体的规划建设，既不能节约利用土地也不能享受土地集中开发带来的规模效应。

（二）福州模式：从留土地实物向货币化转变。2006年前后，福州市尝试采用货币化的留地安置模式，将实物留地指标化。依据土地市场价格折算其市场价值，等额或额外对被征地农民进行补偿。2008年福州市明文规定，自2006年以后的留用地，原则上按照100万元/亩的标准给予货币补偿，不予留地。货币化留地虽然是对留地安置政策的一种探索和创新，但是对变现后资金的支出方向缺乏相应规定和监督，一些村集体经济组织将资金用于社保、购买收益有保障的物业等实现长期分红，或者将留用地货币补偿款转为定期存款形式，实现收入保值增值。但也存在部分村干部肆意挥霍，出现基层腐败问题，给社会稳定造成不良影响。

（三）杭州模式：多種方式经营留用地。杭州政府对留地安置政策的实施方式是将被征用地以村为单位集体化、股份制改造和集中开发。通过“撤村建居”实现传统村集体经济组织转变为现代社区型土地股份合作社，传统“村民”转变为现代“股民”。留用地的经营开发主要分为三种模式：农村集体自建、集体出租、留用地折价入股进行招商引资。这样集体使用土地的模式造成杭州被征用土地开发项目多为高级的商业项目，有利于城市的规划建设管理。

（四）厦门模式：“金包银”模式。1991年，政府按照“岛内按被征用土地的10%的面积，岛外按被征用土地的15%的面积”为岛内未被征地的农民预留留用地补偿指标。2005年，厦门政府发布厦委[2005]36号，将这一指标改为“按2003年末农业人口基数预留人均15平方米发展用地”，并且做到“三明确”：明确土地用途为工业区配套生产生活设施;明确留用地的土地产权为经征地程序的国有经营性土地使用权，而不再是“先预留、再转性”;明确股权量化到个人。到2006年，厦门政府从指导原则、规划审批、项目建设、土地利用、经营管理五个方面对“金包银”做出了具体的指导意见，“金包银”模式开始正式成为厦门市岛外农村征地补偿的最主要模式。

厦门采用的“金包银”模式，可有效地解决工业发展和农民失地之间的矛盾，被征地农民可以入股“金边”企业，提高被征地农民的征地补偿，保障被征地农民长远生计。就地城镇化也有利于弱化城乡二元壁垒，改善乡村内部环境，打造美丽乡村。

三、现存问题

（一）适用范围有局限。留地安置需具备一定的基础和条件，要选择城市规划稳定、经济发展水平较高的地方进行，对经济较为落后地区难以发挥作用。对于旧城改造项目以及城市近郊工业化的土地征收较为合适。对于远郊区而言，在留用地上进行二三产业开发的风险性大，开发的增值空间小，留底安置难以起到保障作用。

（二）部分留用地不符合规划，难以落实。土地征收一般是分期分批实施，导致留用地块较分散，难以进行统一规划;留用地要满足城市规划、产业发展、农民意愿這“三重期待”，符合条件的土地资源十分有限。而且，发达地区的留用地指标紧缺，要优先满足重点项目用地的需要，安置项目难以及时开工。

（三）安置周期长，情绪波动大。留地安置周期较长，见效慢，要经过复杂的用地审批手续。从办理审批到经营获利，一般需要经过2～5年过渡。期间被征地农民的经济利益难以得到有效保障，因此会对留地安置产生高度关注，容易对土地征收工作产生不满情绪，失去原有生活的目标和方向，产生情绪波动。

（四）资产经营管理存在问题。市场化的留地安置对被征地农户的经济条件和经营能力都有一定的要求，一般需要地方经济组织具有较强的管理能力。在地方实践过程中，有的集体经济组织成立了有限公司，在征地拆迁过程中和过程后对集体利益进行紧密维护。但是，也存在因农户经济条件较差，集体经济组织管理水平较低引起的失地农民生活难以保障以及内部矛盾难以协调的情况。甚至出现个别村干部私自处置留用地，损害群众利益的个别情况。

（五）供地方式合法性有待商榷。留用地一般都在城镇规划区，不宜再保留集体所有性质。但留用地又是政府对失地农民进行的定向优惠和补偿措施。按照现行经营性用地的公开出让方式无法确保村集体组织能竞得土地使用权，而且建设规费和级差地租会增加留用地的取得成本，违背了留底安置的初衷。

四、建议

（一）积极推动留地安置立法，提升留地安置法律效力层级。目前，我国的《土地管理法》正在修改完善阶段，留地安置的探索也有二十余年。随着留地安置适用范围的日益广泛，有必要在修改相关法律时对留地安置试点所反映出的普遍性问题做出原则性的规定，为留地安置在全国范围的推广奠定合法基础，提升留地安置的法律效力层级。

（二）逐步编制留用地专项规划，防止造成留用地落实难。为了保证留地安置发挥积极作用，国土资源部门要定期编制留用地专项规划并且联合发改部门、城乡规划主管部门监督留用地落实情况，避免“打白条”现象。在编制规划时，要及时与城市规划部门沟通，避免产生因不符合城市规划而造成留用地落地难的问题。及时公开留用地专项规划，接受失地农民和舆论监督，提高政府公信力以及留用地效率。

（三）发挥中央和地方的积极性，统筹推进留地安置差别化管理。一方面要在中央层面出台关于留地安置的规范性文件，对留用地性质、供应、用途、审查等方面做出规定，减少实施中出现的违法用地、土地资源浪费等情况;另一方面地方政府可以从实际出发，因地制宜的对规定作细则说明，兼顾留用地管理的差异性。

（四）建立健全留用地经营风险防范机制，摸索有效的监督机制。留用地的规划、经营使用和收益等各个环节都要有监管机制，有效的监管是防止留用地不合法使用和流转、解决收益分配不公的好方式。监督的主体包括政府部门和被安置村村民，政府部门的介入应该以建立健全经营风险的防范措施和资金的使用制度为目标，建立健全相关的监督管理制度、具体的操作规程和办法，并严格执行。被安置村村民的监督要以地方政府为媒介，同时成立专门的“留用地村民监督委员会”，委员会的成员由民主选举产生。另外，要不断创新和完善村务和财务管理体制，摸索出有效的监督方式。

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