农村宅基地制度改革：关键问题、产权保障与重点突破

段龙龙

摘要 宅基地的公平取得、有偿利用、自愿退出和科学规划是土地供给侧改革赋予新时期我国农村宅基地制度优化的主要任务。推动农村宅基地布局结构调整和土地供给迈向中高端的关键是坚持和落实“一户一宅”制度。深化供给侧结构性改革背景下推动现行宅基地制度自我优化的关键是必须建立定额使用、超额认缴、依法取得、合法占用的宅基地利用制度，而核心是通过构建市场化的自愿退出机制与逐步扩大的宅基地“两权”来有效维护农民权益。当前农村宅基地制度改革需要重点突破的是小产权房乱象，破解遗留已久的小产权房问题，必需谨慎选择小产权房逐步实现合法化的推进策略，才能最终建立起宅基地存量与增量入市相统一的规划监管制度。

关键词 土地供给侧改革;宅基地制度;“一户一宅”制;小产权房

[中图分类号]F301 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2019）04-0011-06

一、引 言

农村宅基地作为集体建设用地中占比规模最大的组成部分之一，是目前国家实施乡村振兴战略和农业供给侧结构性改革化解土地利用粗放难题和人地关系矛盾的重点攻坚领域之一。党的十九大报告和《全国农村经济发展“十三五”规划》中都明确将农村宅基地制度改革视为未来一段时期激活农村经济发展动能、破解城乡两元结构和发挥集体经济优越性的关键环节，要求在2020 年前通过因地适宜地大胆探索宅基地取得、使用、自愿退出和管理等相关制度，为国家统筹构建城乡统一的建设用地市场和土地用途管制制度奠定基础，也为积极探索土地公有制条件下土地增值收益在国家、集体和个人间的共享机制和持续壮大集体资产实力贡献经验（桂华，2015）[1]。

面对城镇化快速推进中城镇建设用地指标从紧和农村集体建设用地利用粗放的发展矛盾，土地供给侧改革逐步成为今后指导我国土地领域改革的国家级战略（王克强，2016）[2]。土地供给侧改革的核心要义是化解和清理低效粗放利用的劣质土地供给，提高和增加优质集约利用的高效土地供给，使得整体土地利用结构转向中高端（余振国，2016）[3]。因此建构城乡统一的建设用地利用规划、实施从严的土地用途管制、清理和腾退利用粗放、低效、超标的农村宅基地便是土地供给侧结构性改革赋予宅基地制度的调整任务。从理论体系上来看，土地供给侧结构性改革的核心是促进土地领域的“三去一降一补”，从实践探索上解决土地利用规划的协调性不足、城镇建设用地成本过高、“三块地”改革产权权能缺位、农用地资产化转型受阻和土地整治定位偏低等问题（黄艳芬，2016）[4]。落实到农村宅基地制度上，主要要解决的问题就变成了宅基地如何公平取得、如何建构宅基地节约利用和“一户一宅”使用的激励机制与如何统一规划宅基地退出后土地整理的科学性和腾退建设用地指标的再利用这三大问题（项晓敏，2017）[5]。

学术界普遍认为：由于我国农村宅基地占集体建设用地的总规模比例大，宅基地制度形成受到历史因素的影响，宅基地利用现状复杂，因而推进土地供给侧结构性改革的难点就在完善和优化现行农村宅基地制度（余永和，2014）[6]。要适应于土地供给侧结构性改革的总体框架，就必须从宅基地取得方式入手、探索宅基地动态进退的体制机制，通过闲散低效宅基地的整理和复垦节约多余建设用地指标，结合重新设计的涵盖经营性建设用地、基本农田、耕地占补平衡和农民宅基地的土地集约利用规划与分类用途管制，来实现土地资源配置的优化和内部结构的调整。最终达到城乡建设用地市场、地权权能体系和土地用途管制建设的三个统一（陈藜藜，2016）[7]。但宅基地制度改革并不像集体经营性建设用地入市那样简单，必须经过一段较长的渐进式改革进程。由于其中涉及的法律规制非常繁杂，即便是在试点推进的过程中，也会面临各种各样的问题和阻碍，需要逐步对现有体制进行调整和完善，方能实现宅基地入市的合法化。总体上来看，宅基地制度改革可以划分为几个阶段，依次是宅基地退出机制改革、农民住房财产权改革和不动产转让体制改革和宅基地直接入市改革。宅基地退出机制改革的目标是探索宅基地依法取得、有偿使用和自愿退出的体制机制，完善农村宅基地基本制度。农民住房财产权改革和不动产转让体制改革则是积极探索宅基地用益物权和农民住房财产权的实现机制及其内部交易机制。宅基地直接入市改革是在前期改革均取得成功后，根据农业现代化的发展需求和趋势，通过共有产权、限制性指导定价制等推进宅基地和农民住宅直接入市，探索小产权房合法化之途径，但前提条件仍然必须符合城乡土地利用规划和用途管制制度。

二、宅基地制度改革需着力破解的三大关键问题

实施宅基地退出机制改革是推动宅基地制度完善的第一步，也是合理合法清理遗留宅基地占用乱象，保障宅基地入市的前提条件——不动产确权的关键步骤。国土资源部和农业部要求在2017年底之前开展的农村宅基地制度改革试点主要就是围绕上述第一步改革而展开。在此轮宅基地退出机制改革过程中，结合各地的试点经验我们发现，主要的改革重点与难点存在于三个方面：一是如何保障和坚持宅基地分配“一户一宅”制度和在不同区域如何实现户有所居的问题;二是在目前农村宅基地使用占用乱象丛生的现实状况下，如何落实定额使用、超额认缴、依法取得、合法占用的宅基地制度问题;三是根据不同区域、不同情况分类推行宅基地自愿退出时所采取的因地适宜的模式和机制创新问题。即做到宅基地退出有意愿、有安置;生活質量有提高;土地利用效率有改善。

（一）如何坚持宅基地分配“一户一宅”制与户有所居的实践落地

宅基地分配和利用在现实中的首要难题是如何落实“一户一宅”制度，这就要求土地管理部门提前做好现存宅基地居民点利用情况摸底与未分配宅基地的统计工作。总的来看，目前我国农村居民点利用情况普遍超出国家上线标准，即便细化到每一个行政村或村集体，宅基地超面积使用和“一户多宅”问题依然突出，因而根据村庄土地利用规划和相应法规对各农户宅基地实际面积进行丈量摸底的实际操作中需要注意区分存量与增量两种情况。对于存量宅基地，主要存在“一户多宅”和超面积占用两种形式。据实际调研中反馈的结果来看，我国农村超面积占用情况要明显严重于“一户多宅”问题，多数农户在住宅布局上依然能够做到“一户一宅”利用，相较而言“一户多宅”比例极低，两者的比例约为5∶1（罗亚海，2015）[8]。之所以产生“一户多宅”问题，其根本原因主要是源于宅基地继承或自然灾害等不可抗力因素所致，因此在实践中应当优先解决超面积占用问题。通过落实试点意见中宅基地有偿使用的原则，对超面积部分实施认缴制度，将其与宅基地使用权证和房屋所有权证①相挂钩，为后续的宅基地退出、入市做准备。而针对“一户多宅”问题的处置，在征得农户同意的情况下，可采取集体回购与超面积认缴制度相结合的方式，逐步清理多宅存量，使其逐步向“一户一宅”利用方式过渡。对于未分配宅基地仍需要参与分配宅基地的集体成员而言，在认定其符合分配宅基地的相应资格的前提下②，直接按照法定面积进行分配，对应匹配“一户一宅”制度。

对于在不同区域如何实现户有所居这一难题，首先必须充分尊重当地农业生产经营条件和土地布局。一般情况下，在仍然坚持以第一产业为主的行政村，通过清理分配宅基地坚决落实“一户一宅”制度就基本能够实现户有所居。而如果是在城市近郊范围内或是处于城中村地带，则很难通过宅基地的分配来实现所谓的户有所居问题，因为存量土地已经大大不足。必须通过土地的集中利用和统一规划来实现分散性居住向集中居住的社区式住宅转型，较为可行的方案是通过土地整治、集中通规统建、多户联建等方式来实现农户的户有所居，而此种安居方式必须要借助政府的引导和村集体的集体决策方能实现，安置完成后就同步落实“一户一宅”宅基地利用制度。

（二）如何实施定额使用、超额认缴、依法取得、合法占用的宅基地管理制度

建立定额使用、超额认缴、依法取得、合法占用的宅基地管理制度的重点关键在于操作层面的认定和实施程序。

所谓的定额使用、超额认缴额的界定，本身就是一个缺乏标准的难题，但由于要符合法律依法取得和合法占用的相应规定，其对于额度的准确界定的优选办法就是借助相应规章制度予以明确。目前各试点地区对于宅基地法定占用额度的界定，主要是参照两种标准执行，一是根据《土地管理法》和各省市自治区规定的《土地管理法实施办法》中对于“一户一宅”的宅基地合法面积的相关规定，划分为总面积控制界定法和人均面积控制界定法，前者为200平米，后者为人均30平米。另一种则是根据《城乡规划法》和国家的土地利用总体规划，结合农民居民点利用规划中的控制标准将宅基地的面积上限规定为150平米③。对于超出部分，要求向村集体缴纳一定的有偿使用费，以便对超出部分宅基地做相应处理，统一纳入后续的不动产登记范围，这也有利于从产权属性上区分宅基地的所有权和使用权关系，激励农民对宅基地的节约利用行为。目前从试点地区披露出的宅基地超额占用认缴费用标准来看，主要有两种形式。一种是按照累进费率进行缴纳，边际费率的决定根据超出面积规模而定，“一户一宅”与“一户多宅”均按照此类办法实行，但区分了房屋与附属物两类的认缴标准。第二种是按照线性费率进行缴纳，对“一户一宅”和“一户多宅”分别制定两种线性费率，超出面积按照每平方米的价格进行认缴。前一种有偿使用方式多在人地关系相对宽松且较为落后的中西部地区使用，而后一种有偿使用方式则主要分布在东南沿海和人多地少的发达地区使用（见表1） 。

经过对试点地区实施方案的比较我们不难发现，对当地宅基地利用现状的掌握情况和未来土地利用规划的认识是采取合理有偿使用标准的关键。如湖南省浏阳县、福建省晋江县等试点地区考虑到农民的收入情况、村集体和地方政府的资金压力，并未采取直接的宅基地有偿使用制度，而是通过鼓励“一户多宅”和超出面积的“一户一宅”农户通过宅基地流转，主动退出的方式完成“一户一宅”的确认和不动产登记。多数采取了宅基地有偿使用制度改革的地区，也在实际操作过程中根据地方的土地综合地块价格差异制定了分地段、分区位的极差型宅基地有偿使用缴费系数，同时结合累进制缴费比例推动宅基地有偿使用和节约使用。通过不同的方式，使得那些因历史遗留、自然灾害、继承等因素发生的违法违规超面积宅基地利用得以逐步合法化，给下一步实行宅基地自愿退出和土地集中整理留下充分的改革空间。

（三）如何构建跨区域统筹的宅基地自愿退出模式与机制

目前，从各地积极开展的试点经验中发现，较为适合且具备推广价值的宅基地自愿退出模式主要包括：货币化补偿（又称集体收储模式）、换房安置（又称双放弃模式）、地票流转（又称市场化交易模式）。其中货币化补偿主要是农户将宅基地自愿交回村集体，由集体经济组织或村集体负责统一回购宅基地，一部分用于宅基地再分配和新申请拆基地集体成员使用，另一部分则通过土地整理、土地复垦和增减挂钩转变为建设用地使用。宅基地退出农户可根据评估价值获得相应货币补偿，可用于新购通规统建农村新区住宅，也可转移到乡镇购买商品住房，政府给予一定财政补助或优惠。换房安置则主要是将退出的宅基地经过重新规划、集中整理和复垦后，一部分用于建设统一集中的农民住宅小区用于安置自愿退出宅基地的农户，另一部分则用于经营性建设用地或增减挂钩建设用地指标，通过统一的面积配置和标准推进农户集中居住，同时村集体通过购买等方式向退出宅基地的农户补充社会保险，以达到宅基地换社保，住宅换住房的双放弃，双保障模式。最后一种则是目前推广价值最大，最有市场前景且土地利用配置效率最高的模式：地票模式，是借助重庆地票流转的相关方式和方法，突破宅基地、经营性建设用地和公益性建设用地等用途的限制，统一通过土地利用规划，对符合用途管制的不同类型建设用地统一管理，统一市场交易的一种模式。在宅基地自愿退出中的应用就是将其宅基地面积折算为地票份额，通过全县或全市范围内的地票统一交易，来完成宅基地退出后的补偿和土地的再利用的有序转换。

三、宅基地制度改革的核心是产权保障体系的建立

在落实了宅基地利于的“一户一宅”制度和完成宅基地依法取得和有偿使用制度改革后，下一步要持续推进宅基地的用益物权和农民住房财产权“两权”保障制度的构建。利用宅基地丈量、依法认缴有偿使用费之后得到的具有财产权利保障的不动产证来推进宅基地流转和房屋转让、交易制度的建立，以扩大宅基地用益物权的行使范围和构建农民住房财产权实现机制，为下一步推动宅基地直接入市改革做好权能准备。

（一）通过调整宅基地的使用权权能扩大宅基地用益物权体系

目前虽然《土地管理法》《物权法》等法律明确禁止宅基地用益物权和农民住房财产权通过直接入市交易来实现其相应权益，但却在一定范围内允许农民宅基地和住房的内部流转、租赁、转让等交易。在我国传统的宅基地政策制定中，由于受到两权分离和分类管制思维的影响，对于农民住房的产权权能安排与宅基地产权权能安排的制度设计是不同的，由于制度设计的差异必然会诱发房屋所有权与宅基地使用权的权能行使产生冲突，妨碍农民房屋财产权的实现。应当明确的是，所谓宅基地的用益物权本身就包括宅基地本身和附加在宅基地之上的不动产（含房屋）的使用、占用、收益的相应权能，与房屋财产权天然地属于不可分割的统一整体，因此此轮改革在落實农民住房财产权的同时，自然而然地也强调保障宅基地的用益物权，不论是在宅基地的使用、取得、还是退出补偿、转让等方面，都同步涉及到了相应的房屋财产权问题（党国英，2016）[9]。

当然，需要指出的是，由于我国宅基地制度一直都坚持的是所有权不变，使用权放活的基本原则，因此所谓宅基地的用益物权调整一直都仅针对的是宅基地使用权而非所有权。但关键的问题之一就是仅调整宅基地的使用权权能体系能否真正实现宅基地用益物权的扩大和落地呢？答案是肯定的。比如在此轮宅基地制度改革中，对于农村自愿退出宅基地的，其货币化安置的范围就明确指出不仅包括宅基地上房屋所有权的补偿，还包括宅基地使用权退出的补偿。2015年实行的《开展农村承包地经营权和农民房屋财产权抵押试点的实施意见》中，对于农民房屋财产权抵押的范围界定，也首次明确包含宅基地使用权的抵押。从改革的未来愿景上来看，越来越接近国有建设用地直接入市方式的集体建设用地，其使用权权能的体系和权益实现也越来越会与国有建设用地同步，通过协议出让等契约方式获得的集体建设用地使用权或宅基地使用权，在契约规制之内，其享有的使用权权能基本上与所有权权能无异，唯一的差别在于对不动产的处置权利上，这一点在宅基地用益物权的界定和范畴表述上即可明确。

（二）落实农民住房财产权和用益物权打破城乡地域身份限制

随着农民住房财产权宅基地用益物权的不断充实和落地，未来的农民住房财产权和宅基地用益物权实现的途径和方式能否突破现有地域、身份的限制成为此轮宅基地制度改革的热点。目前我国的《土地管理法》和《房地产管理法》中的规定是明确要求了农民住房的功能和宅基地的用途。一是对于农民住房需要流转的，也必须连带宅基地一起流转，受制于“一户一宅”的政策约束，一旦宅基地进行流转后，农民也就丧失了宅基地的合法获取权。二是对于宅基地的用途，规定只能用于农民修建自住住房，严禁用于房地产等商业开发。但对于未退出宅基地或已退出宅基地并进行了重新安置的农户而言，其仅用于自住的农民住宅是否可以租赁给非集体成员居住则是目前改革试点即将开展的任务。不同于小产权房直接用于商业买卖，目前展开试点的地区放开的仅是农民房屋的对外租赁权，同时需要符合用途管制和土地利用规划的要求。从城镇化进程和产业融合发展的势态来看，未来农业发展及其现代化肯定需要大量的人口、外来资本和技能人才的支撑，这势必会促进基本住宅与相关基础设施配套的需求扩张，因而放开农民房屋的居住权和租赁权是大势所趋（杨璐璐，2016）[10]。只不过前期改革需要先针对粗放利用的农村宅基地进行整合和清理，而后再通过重新优化农村土地利用规划和农村居民点（社区）布局来提升宅基地利用效率，为进一步放开农民住宅租赁市场打好基础。2017年8月正式出台的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》就是针对进一步完善农民住房财产权和宅基地的用益物权而进行的新一轮制度安排，从拓展宅基地用益物权范畴到完善农民住房财产权的实现途径再到建立农民住宅租赁市场，一步一步地改革目标都是在向推动宅基地直接入市改革而靠近，只需等待时机成熟，则可顺势构建宅基地入市制度彻底完成集体建设用地入市的最后一块拼图。

四、宅基地制度改革的重点突破：小产权房问题的处置策略

待“三块地”改革完成并成功推广到全国构建起城乡统一的建设用地市场和集约有偿使用的宅基地制度后，便可将成功探索的农村住房租赁市场试点进一步扩大，积极开展宅基地直接入市改革，重点是要破解遗留已久的小产权房问题，建立起完整的农村建设用地直接入市机制。

众所周知，城乡土地利用结构的二元性和城乡土地市场的二元性是小产权房屡禁不止的根本原因，加之城镇化进程的提速对城镇建设用地供给量的刚性需求，进一步激活了城镇房地产市场，导致城镇房价屡创新高，挤压排斥一部分购房需求群体转向购置集体建设用地建造的农民住宅，即所谓的小产权房（魏后凯，2016）[11]。由于小产权房市场持续火热和屡禁不止，因此国家必须谨慎考虑放开宅基地直接入市的时机以避免我国城乡土地定价机制矛盾的进一步加剧和对立，由于小产权房的获取本身就是依靠村集体免费划拨和内部分配而来，并不需要经过土地出让和相关税费缴纳过程，没有所谓的期限约束，如果不加以严格限制，对于有能力且已经购买了享有70年房屋产权期限的城镇商品房住宅的相关群体而言，其付出的代价将远远超过小产权房购买群体，这势必会加剧城乡不平等矛盾的累积和群体分化。

从法理上来看，国家对集体建设用地尤其是农村宅基地的用途实行严格的管制从根本上是为了保护国家的长期发展利益及粮食安全，如果不遏制小产权房发展的苗头，农村大面积发展建造不符合建筑结构规范的小产权房的结果很有可能会促使农户和相关涉农企业依靠侵占其他农地去发展相关非农产业，危及耕地红线及基本农田保护制度。但如果从未来农村和农业的发展趋势来看，释放符合统一的城乡土地规划体系的农村多余住宅的居住需求对平抑和稳定城镇房地产市场是有利的，因此未来的政策设计可通过涉及所有权变更、产权实现形式的创新和转换价格机制等方式对小产权房逐步实现合法化，以便建立宅基地存量与增量入市相统一的规划监管制度（刘守英，2015）[12]。

为此，处置小产权房问题要把握以下策略：

第一，对存量小产权房无序发展该如何处理？按照目前国家的政策规制和现实状况，存量小产权房的布局杂乱且大部分并不符合相关建筑质量等级，存在安全隐患。对于这部分的小产权房应当重点坚持分类处理原则，区分已交易和待交易两类，对于已经签订交易合同且已經居住的，可以按照原合同执行，到期后与待交易小产权房统一纳入宅基地退出重新规划安置程序。而不符合“一户一宅”情况的多余住宅不予认定，直接拆除。各地特别是发达地区应当按照宅基地摸底与不动产登记的办法对现有小产权房的规模进行统计，对已经交易的小产权房及交易合同期限做好备案登记。

第二，对增量小产权房应当采取哪些规制手段与调控政策？主要还是应该结合国家政策与当地情况执行。一种可行的手段是，先鼓励并引导农户发展住房租赁市场，释放调整大量小产权房入市需求，同时结合宅基地退出土地整治后的建设用地集中入市出让，来控制和弱化以农户个人为主导行为的小产权房交易行为，利于未来集体统一规划建设并发展住宅市场。

第三，采取不同方式的产权形式来促进小产权房逐步合法化，宅基地入市常态化。如采取期间所有权公有化、共有产权份额法、设定官方指导价等方式发展小产权房交易市场。所谓所有权公有化即通过国家区段征收的办法将小产权房集体产权国有化，实现两种不同所有權形式的统一，完成小产权房转正。而共有产权份额法则是对小产权房实行国家与集体共有，个人意愿需要购房的，则要按照产权份额向国家缴纳另一部分国有产权的费用和相关税收，从而将其转化成合法的商品房;最后一种是设定官方指导价，即小产权房必须按照国家质量标准进行统一建设和统一交易，不符合规定的需要拆除和整改，由集体统一向国家缴纳相应税费后进行入市交易，接受国家的相应监管，交易价格不得低于官方指导价。当前国家在北京、上海、沈阳、成都等13个地区开展《利用集体建设用地建设租赁住房试点》，其目的就是想逐步通过放宽宅基地上住房的租赁交易对象来打破之前农民住宅只能在集体内部封闭流转的限制，利用“统一规划、严格用途、平等地权的租售同权试点”优先规范和约束增量小产权房的交易问题。后期再通过加快宅基地使用权、农民房屋财产权等用益物权的确权登记和不动产颁证来逐步消化前期累计违规修建的小产权房，采取“宜改则改、宜拆则拆、自愿退出、动态收储”的方式完成小产权房的存量清理工作，为宅基地和农民住房真正实现入市交易奠定基础。

[注 释]

① 根据国土资源部的统一安排，从2016年1月1日起，农村宅基地使用权证、房屋所有权证统一纳入不动产登记，部分试点地区因改革时间在前，因此仍然沿用两证管理办法。

② 这种相应资格主要是指按照《中华人民共和国土地管理法》中规定的：不存在法律规定中已将宅基地流转或买卖而再次申请的情况。

③ 这种上线标准主要是东部发达地和土地资源相对稀缺地区采用的较多，而中西部地区人地关系矛盾相对缓和，因而对农民居民点中宅基地面积上限的约束并不严格。

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