产城融合理念下土地一级开发管理研究

卢文娟

[摘要]基于产城融合理念，完善土地一级开发有着非常重要的意义。文章概述了产城融合背景下土地一级开发的概念，指出土地一级开发管理中常见的一些问题，基于产城融合理念，对推进土地一级开发进行了分析。

[关键词]土地一级开发;产城融合;创新管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915044

土地一级开发是当前我国城市建设中土地开发的新模式，采取土地一级开发的模式，可以进一步实现城市土地开发利用的系统化、科学化，进而确保土地利用总体规划以及城市规划的顺利实施。目前，我国针对土地一级开发管理，不少地方在开发模式方面、在管理办法方面还存在着不少问题。因此，在当前形势下，顺应产城融合发展新趋势，对土地一级开发进行创新完善，已经成为城市土地开发利用的重要内容，对于促进地方稳定健康持续发展也有着重要的意义。

1产城融合及土地一级开发的概念分析

产城融合，也就是城市与产业融合发展，以城市为基础为产业发展提供充足条件，借助产业加快城市建设，并伴随着产业转型升级，强化产业集聚，实现城市功能的进一步改进完善。产城融合最大的特征主要有四个方面：第一是产业与城市互相促进发展，产业发展需要以城市为依托，城市发展需要具备产业的支持，两者之间相互促进。第二是产业布局符合城市规划，在产业的布局方面与城市规划中的生活区、商业区等之间可以较好地匹配。第三是产城融合更好地实现了宜居宜业之间的良好结合，产业发展良好，同时通过产业发展可以为城市居民提供更好的就业居住条件。第四是产业与绿色生态共存，可以促进实现产业的长远可持续发展。

我国产业与城市分割源于改革开放初期开发区建设，早期开发区大多数是属于加工业等劳动密集型产业，因此在用地方面通常较少安排居住用地和商业用地。随着开发区功能的逐步转型，当前已经由功能单一的工业园区转变为功能多元的城市空间，城市和产业共生、共利、共融。这对于土地开发利用也带来了新的要求，尤其是随着产城融合的深化，单一的生产功能向多元功能转化以及研发、制造、服务活动融合度高，多种用地类型混合成为趋势，土地一级开发利用方面的相关要求越来越高。土地一级开发，也就是一些企业在政府委托或者是授权的情况下，对一些城市内部的国有土地、农村集体土地等进行征地拆迁以及安置补偿。土地一级开发主要具备三个方面的特征，第一是土地一级开发过程中资金使用密集、规模较大，在土地一级开发过程中，涉及的征地拆迁以及安置补偿等方面会需要大量的资金投入。第二是土地一级开发的管理难度相对较大，而且涉及较为复杂的利益分配，政府部门、开发商、原土地方等不同利益主体之间的关系错综复杂。第三是土地二级市场的竞争非常激烈，利用土地一级开发进入交易市场，获得二级开发权的现象不同程度的存在。

2产城融合背景下土地一级开发管理对策措施

当前，在土地一级开发管理中，还存在着不少的制约问题，尤其是土地一级开发法律制度建设方面存在缺失，城市规划、产业规划与用地规划之间存在脱节，政府在土地一级开发中管理职能发挥不到位，以及土地一级开发后的管理不当较为突出，因此基于产城融合完善土地一级开发管理，应该针对这些问题，有重点有侧重地制定相应对策，具体可以在以下几方面探索相应措施。

（1）完善土地一级开发的相关法律规章制度。基于产城融合理念，完善土地一级开发利用，应该进一步完善土地管理制度，建立土地管理的科学规划机制，完善土地审批、土地供应以及土地使用权交易制度，规范土地产权分配问题，为土地一级开发利用奠定良好的基础条件。同时，还应该根据不同地方的实际情况，建立完善土地一级开发项目综合决策机制，当进行土地一级开发项目的优化选择时，应该全方位的考虑好城市的基本发展功能定位，對所有的项目进行综合性评价分析，按照城市发展情况等选择项目。

（2）对土地一级开发管理体制进行改进完善。土地一级开发工作与项目前期规划、项目建设以及后期产业导入、产业服务等环节之间存在内在联系，因此在产城融合趋势下，土地一级开发利用是经济行为，必须对相应的管理体系进行必要的管理约束。重点是通过管理体制的改进完善，对产城融合下土地一级开发利用推进过程中的项目主体、资金投入主体、获利主体以及土地使用者权利等进行全方位的保障，进而促进土地一级开发利用的顺利推进实施。

（3）进一步提升土地一级开发利用的规划水平。规划对于城市建设来说，有着非常重要的作用，决定着城市建设的依据和发展方向。在产城融合下，推进土地一级开发利用，必须高度重视产业规划的重要作用，在产业规划以及区域发展的规划编制方面，应该选择具备专业水准的团队，确保城市规划中发展思路、产业布局的科学清晰，实现与城市发展方向的一致性。其次，应该进一步强化产业规划与其他规划之间的关联，积极探索实现城市发展、产业发展和土地利用三者之间相互联接的方式，并注重将产业资源、服务资源、设备资源等进行全面的考虑，并积极运用弹性规划理念，融入到土地一级开发利用之中。

（4）对土地一级开发后的管理进行重点规范。基于产城融合理念，做好土地一级开发利用，除了完善相应的规划以外，还应该对土地一级开发后管理进行规范，关键是应该对政府部门、土地开发商之间的利益分配等问题进行明确。在土地一级开发利用完成以后，进行二级开发阶段，还应该注建立相应的区域协调联络委员会，对土地二级开发过程中的有关经营活动和发展进行科学规范的管理。

（5）优化土地一级开发利用工作流程。产城融合下，还应该做好土地一级开发利用流程的优化。具体来说，重点应该在以下几方面对土地开发利用流程进行优化：科学合理的编制开发整理项目计划，根据城市规划、建设和发展要求，科学合理划定开发范围，进行经济测算。科学选定开发整理单位，通过公开招标选定有实力的社会企业作为开发整理项目的开发整理单位，并与其签订开发整理协议书。依法依规开展开发整理工作，依据开发整理协议书、开发整理批准书等，开展项目内开发整理工作。收回和供应开发整理土地，项目用地在完成开发整理工作达到“净地”条件后，统一纳入政府土地储备。

（6）对土地一级开发利用过程中各方职责进行相应的明确。基于产城融合理念推进土地一级开发利用，必须对参与各方的职责进行明确。具体来说，对于政府部门，关键是应该对土地利用总体规划、土地利用年度计划、储备土地前期开发规模、储备土地供应规模、年度土地储备计划等进行对接和综合筹划。各类参与市场主体应主动、积极参与土地储备机构开展的各阶段采购、招标工作，作为合格的供应商参与项目地土地一级开发工作。

3结论

基于产城融合理念，改进完善土地一级开发管理制度模式有着非常重要的意义。在土地一级开发管理方面，应当根据实际情况建立完善相应的土地一级开发管理制度体系，促进提升土地一级开发规划水平，进一步明确政府在土地一级开发中的职能作用，并完善土地一级开发后管理，进而确保土地一级开发管理的顺利实施。

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