浅析乡村振兴背景下我国农民教育培训之法律保障制度的完善

曹一夫 贺国荣

摘 要 大量的掌握一定农业生产、经营和管理技能的农民，对乡村振兴战略目标的实现，至关重要。而具有促进作用的农民教育培训的高效实施，离不开完备有效的法律保障制度。本文梳理了我国有关农民教育培训的法规政策，参酌日、美两国的立法规范，指出我国现行相关立法的问题所在，如欠缺系统性、专门性等。结合我国国情，为农民教育培训法律保障制度的建设提出针对性的建议。

关键词 农民教育培训 法律保障制度 比较法

基金项目：1.四川农业大学校级课题：公共治理视角下地方政府农民培训管理模式的研究——以雅安市为例，项目编号（2016Z D01）；2.2018年国家级大学生创新训练计划：雅安市农民培训管理模式的探究，201810626043。

作者简介：曹一夫，四川农业大学法学院本科生，研究方向：行政法、法理论；贺国荣，四川农业大学人文学院人力资源系讲师。

中图分类号：D923.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.129

习近平同志在党的十九大报告中明确指出，三农问题是关系国计民生的根本性问题，是全党工作的重中之重，强调实施发展乡村振兴战略。发展农民教育培训以形成足量的农业人力资本，从而促进我国农业的升级转型，实现农业产业化，解决农民就业，已然成为刻不容缓的时代命题。农民教育法律保障制度的建立，则不仅是实现农民教育培训普及化、有效化的重要保障，更是实现农业健康可持续发展、农村剩余劳动力有序转移、传统农业成功过渡转型的关键。

一、我国农民教育培训法律保障制度的现状

目前为止，我国在农民教育培训立法层面已经取得初步成就，农民教育培训正在向法制化、体系化的方向靠拢发展。在现行法律中，《宪法》《农业法》《教育法》《职业教育法》等多部不同级别的法律规范，在不同方面、不同程度上涉及到了农业科技文化及职业教育培训，为我国的农民教育事业建设提供了一定程度上的法律制度保障。

（一）相关法律规范的具体规定

关于发展农民职业教育，我国宪法（2018修正）中就有所规定。如现行宪法将接受教育同时规定为公民的基本权利和基本义务，系公民接受教育不仅是公民个体充分发展的基础，同时还是国家物质、精神文明建设的前提条件。在我国当前农村人口总量依然不低前提下，其作为公民一份子，更理应享有接受各类教育培训的权利，以提升其生存发展技能。农民职业教育作为公民受教育的范围之一，被明确在规定在最高位阶的宪法之中，说明了农民职业教育的重要性。

《中華人民共和国教育法（2015修正）》也有类似于原则性的规定。例如第20条：“国家实施职业教育制度和继续教育制度”。但作为教育领域的基本法，该法对农民这一特殊群体未作更为具体细致规定，故仅靠教育法不能应对农民教育培训中出现的各种问题。

《中华人民共和国农业法（2012修正）》中，多处涉及发展农民教育培训，第6、37、38、41、48、49、53、55条均对农民培训教育作出了相关规定。其中第6条规定：“国家坚持科教兴农和农业可持续发展的方针”，该条作为对我国发展农民职业教育的原则性规定，奠定了农民教育培训在我国农业发展中的重要地位。第37、38、41条指出要建立和完善农业支持保护体系，为我国农民教育工作开展所需的广泛的资金投入提供必要的法律保障。第48、49、53条则落实了责任主体，确定农民教育培训工作由各级政府进行主导开展。而第55条则是第一次在正式的法律规范中，清晰提出要发展农民职业教育，并强调了农民职业教育工作开展的重点，还确定了职业资格证书制度。纵观整部法律，多处条文均涉及农民教育培训，相比其他相关法律规范已经较为详尽。但由于缺乏对农民教育培训中培训教育主体（此处指政府）的必要的法律规定，如具体的奖惩制度等，在实践贯彻中已无法适应实际需要。

1996年的颁布的《中华人民共和国职业教育法》第一次将职业教育纳入法律体系，确定了职业教育在社会发展中的重大意义。该法对职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件等多个方面作出了规定，如第18条、31条就规定了农民职业教育中政府应承担的职责。但由于职业教育法不是针对农民教育的专门法，故对我国庞大的农民群体来说，为数不多的相关规定显得较为笼统，缺乏必要、具体，具有针对性的规定。

《中华人民共和国劳动法》的部分法条也涉及到了农民职业培训。如第3条规定：“劳动者享有接受职业培训的权利”。第5条规定：“国家采取各种措施，促进劳动就业，发展职业教育”。

除了各种法律规定，在行政法规和部门规章层级上，国务院还出台了各种涉及到农民教育培训的相关规定和办法，如《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》和《“绿色证书”制度管理办法》等。关于相关的地方性法规，则包括了《甘肃省农民教育培训条例》《天津市农民教育培训条例》等诸如此类的规范性文件。

（二）近年来我国关于农民教育培训的相关政策

开展农民职业教育培训工作，建立农业法律政策支持体系是加大农业供给侧的根本要求。较笼统的法律保障制度而言，更为细致的政策扶持制度、多渠道、深层次地实现了培训来源主体的拓宽，培训资金的大量投入等，使农民教育培训工作得以进行深入开展。

自2012 年中央一号文件首次提出 “大力培育新型职业农民”以来，各级政府以及农业部、教育部、财政部多个部委陆续出台了大量的相关政策文件。例如农业部2012年发布了《新型职业农民培育试点工作方案》以及2017年发布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村新动能的若干意见》等，都旨在于为培育新型职业农民和农村实用人才创造良好的的政策和法律环境，此处不作详细列举。

已发布政策文件的精准性和有效性逐年提升，从侧面反映了各级政府对农民教育培训工作的愈发重视的态度。在这些优惠政策的扶持下，新型职业农民的培育规模不断扩大、经费财政的来源更加稳固、政府提供公共服务的性价比和供给效率得到了有效提升。虽然如此，当前的政策仍然存在一定的不足之处，比如未曾建立起长效的投资机制，缺少强有力的监管制度，以及政策本身的精确度先天不足等。

这类政策文件作为成文法律之外的补充，从某种意义上来说代替了具体的法律规范，对我国近年的农民教育发展起到了重要的指导作用，在不同程度上推动了我国农民教育培训的法制建设，为我国农民教育培训立法奠定了坚实的政策基础。

二、发达国家关于农民教育培训法律保障制度建设的借鉴意义

（一）发达国家关于农民职业教育培训立法沿革的概述

1.日本。日本作为一个国土面积十分狭窄的国家，从先天环境来看，发展农业并无突出优势，然而其农业发展程度却处于世界顶尖水平，利用精细农业技术在狭小的可耕地上实现了单位土地产量世界第一。原因主要在于自明治维新以来，历届政府对农业高度重视的态度，以及对农业采取高度保护的政策的实施。在优越的法律和政策环境下，日本的农业得到了长期稳定的发展，其农业科技推广，农民发展教育目前都达到了较高水准。

早在1948年，日本政府就已颁布实施了《农业改良促进法》。该法明文规定各都道府县地方政府必须设立从事农业技术培训与普及的专门机构（地区农业改良普及中心），并配备专业技术人员（专门技术员和改良普及员），而国家通过直接资助各都道府县地方政府的方式，承担该项目所需经费的二分之一。该法的实施令日本的农业技术普及和培训有了一套任务明确、职责清晰的法律保障体系，而法律的强制性使政府发布的农业技术普及政策得到贯彻实施，保障了日本长期以来稳定的农业技术培训机制。除此之外，1949年出台的《社会教育法》突出强调了政府应利用图书馆、公民馆等公共设施对农村成人进行专业的职业技能教育和培训。1953年实施的《青年振兴法》明确规定由政府资助青年学生，在各个乡镇对农民进行培训，使日本农民职业教育逐渐迈向正规化、制度化。1961年发布的《农业基本法》规定了：“为使农业从事者及其家庭成员都得到适当、匹配的职业， 以保障其生活的稳定性， 应当采取积极措施，如开展职业训练、职业教育和职业介绍等， 以此振兴农村工业， 提高社会保障等”。

随着农业经济和农业经营环境的发展变化，日本的农业法律法规及政策由原来的普遍保护发展为重点帮扶，农民培训的对象由普通农民转移为具有一定生产规模的团体。而在每次有关农民职业教育体系的改革前，都有与之对应法律应运而生，为日本农村劳动力的转移提供了有力的物质和制度保障。

2.美国。美国作为法制十分健全的国家，在拥有先进立法技术的基础下，尤为注重法律的实效性，在立法和执法两个方面实现了并肩发展。美国同时以发达的农业闻名世界，故农民的职业教育自然也是其法治环境建设的主要对象。自六十年代起，一系列相关法案的陆续颁布，奠定了美国农业教育发展的法制基础，建立完善了美国的科学教育体系。

1962年《莫雷尔法》横空出世，规定联邦政府按需分配给各州不同数量的国有土地，即所谓的土地奖励。各州用该土地的所得收入建立起“农工学院”或者“赠地学院”，以此发展农艺及机械工艺技术教育等。《莫雷尔法》的出台实施肯定了联邦政府通过资金资助来发展职业教育的方式，对美国之后的职业教育立法起到了十分重要的奠基作用，对美国的职业教育体系产生了深远的影响。同年《人力发展与训练法》颁布实施，指出针对劳动力不足的问题可通过提供训练计划的方法来解决。而1887《哈奇法》的颁布，规定了由联邦政府每年向各州拨款共计 150万美元，用以资助各州建立农业试验站，加强赠地学院的研究功能，据此农业教育、科研、推广三位一体的教育体系正式形成，并成为了美国农业未来发展的重心。美国国会还于1994年出台了《史密斯—利弗法案》，规定由联邦政府提供资助，农业部和赠地学院进行合作，在各州的农工学院建立农业推广站 （中心），负责组织、管理和开展基层的农业技术推广工作。而1998年《劳动投资法》的颁布实施，则规定了政府免费对有职业转型需求的农民进行技能能培训，令美国农民职业培训进入了一個新的阶段。

一系列法案及政策顺应了美国经济结构的不断变化，依次颁布实施，使美国的农业发展始终处于世界领先水平，并有效促进了美国近几十年来农村劳动力的大规模转移。

（二）相关法制建设中可取之处的共性分析

1.国家高度重视农民职业教育的法制建设。发达国家农业的高速发展反映了其历史实践的正确性，即在国家层面对发展农业教育高度重视，通过健全的法律保障制度，在立法层面来确保农民教育培训所需的财力、物力支撑等。例如日本就曾在《粮食基本法》中事无巨细、全面具体地规定了农民培训开展各个方面的法律支持，最大程度上为发展农民教育提供了财政基础，切实维护了农民的利益，为日本建立起专门的、独立的的农业技术教育培训体系提供了制度保障。日本每一次农业教育体系的优化改革都几乎以立法为前提，国家的重视程度可见一斑。

2.强调政府在农民教育培训中的主导地位。政府兼任法律执行者、政策的制定者，在农民教育培训的国际实践中往往处于主导者的地位，其不仅有平衡各方参与者的利益，出台相应激励措施的职责，还应当注意时刻明确自身在工作开展中的责任和义务。以美国为例的发达国家，在发挥政府宏观调控作用的同时，通常还会突出强调现行法律对于政府的实效性和执行力。

自20世纪60年代起，美国关于农民教育的法律逐年颁布，其数量达到十几部之多，旨在逐步加强农村劳动力的素质教育及职业技能，充分提高其就业能力。而出台的每一部法案无不重点载明了政府具体的责任义务，以此保障政府对农民的宏观调控作用以及充足财政投入，使得美国多年来农民职业教育得到持续稳定的发展。在农村劳动力过剩的时期，美国通过适时立法促进农民教育及整个农业的发展，并充分发挥了国家政府的的主导作用，实现了农村劳动力素质的整体提高和农村剩余劳动力的有序转移。

三、我国农民教育培训法律保障制度存在的问题和解决方案

（一）我国农民教育培训法律保障制度建设中的缺陷

1.立法缺乏系统性和统一性。我国目前尚未制定一部专门针对农民教育培训的法律。虽然现行的多部法律均在不同程度上涉及到农民教育培训，但由于这些规定分散地出现在各部法律中，且多为原则性的指导条文，过于笼统，缺乏对农民培训教育适用范围、权利义务、管理体制方面等的具体规定，在实践中已经不能很好地满足发展农民职业教育的需要，无法切实保障我国庞大农民群体的合法权益。

显然，在我国农业继续发展的进程中，建立起完善的农民教育培训法律保护制度是不可或缺的，在现有政策法律的基础上，积极开展立法工作，尽快制定出台一部具有针对性的专门法是我国农业继续发展的必然要求。

2.农民教育培训主体责任落实困难。在《农业法》中，虽然有部分条文对政府在农民教育培训中所承担的职能范围作出了大概规定，但其仅为原则性的内容，并没有据此规定具体的责任主体及各方主体应该履行的责任义务。责任主体在立法中过于模糊，普遍仅精确到各级政府。

据调查研究显示，实践中的农民教育培训通常由各县级政府的下级部门直接负责开展，而其中最为突出的问题即一些地方政府部门，普遍存在无人管理或多头管理，浪费资源或互相推诿等现象，在法律条文中则表现为责任主体的不明确。该规定的缺陷同时还导致了各监督部门无法正常地履行监督职能。另一方面，虽然法律明文规定农民培训教育由国务院和省级政府来进行整体规划，并下发指标性的任务给各地方政府，但由于农民教育培训不属于地方政府专门部门的主要职责，因而其工作开展仅仅与绩效奖金挂钩，缺乏实质性的惩罚措施。

（二）农民培训教育法律保障制度建设建议

通过对一些发达国家的农业发展进行共性分析，显示这些国家经过长时间的实践探索，往往殊途同归，形成了以成文法律为制度保障的，由政府主导的以开展农业院校为主，吸引培训结构为辅的，农业教育、科研、推广相结合的农民教育体系。这些国家的农业日益强大无疑验证了其法制实践的正确性，为发展中国家农业发展提供了示范性样例，对我国农民教育培训法律保障体系的建立与完善具有深刻的借鉴意义。据此笔者提出如下建议：

1.加快制定出台专门法律。受到长期的历史影响与社会熏陶，我国政府及社会大众对农民仍然存在一定的偏见，对其的印象还停留在阶级层面，并未把农民当作一种职业看待，身份农民没有从真正意义上转变为“新型职业农民”。在农村剩余劳动力转移的过程中，进城务工的农民被长期当作廉价劳动力，得不到应得的公平待遇。制定出台专门的法律，能表明国家对农民职业教育的重视态度，在法律层面上提高农民的社会地位，扭转社会大众对农民普遍存在的固有观念，具有重大的社会意义。

与此同时，作为一个农业大国，发展农业教育自古以来都是我国一项重要的事业。针对现代农业，发达国家的经验证明了农业发展取得较大成效的前提是建立健全的农民教育法律保障体系。在现有的法律法律法规及政策已为我国农民教育培训奠定了良好基础的情况下，结合我国农业发展的现状和对立法难度的考量，较为妥帖的法制建设建议首先应当是：以《职业教育法》作为上位法，制定出台一部类似于《农民职业教育法》的法律。该法的立法过程中，应当吸收当前法制建设中的缺陷，在追究法律细致化的同时强调法律的实际效性。例如在法律条文中关于发展农民职业教育的重要性，新型职业农民主体的范围，认定考核制度，实施主体，经费的来源、使用等方方面面都应当载明 。

在农民教育培训体系没有达到成熟之前，只有通过制定法律才能响应乡村振兴政策的号召，真正完善我国农民教育培训体系，切实维护我国普通农民受教育的权力。

2.在法律规定中强调政府的主导地位。针对目前农民教育培训中出现的，最普遍的责任主体不明的问题，应当在所制定关于农民教育培训的专门法律中，特别强调人民政府的在农民教育培训过程中的主导地位及其具体职责，明确各方责任主体，并依法确认司法救助、责任追究等，从而使政府更好地发挥宏观调控作用。得益于此，因政府对农民培训工作没有明确的分工所导致的，开展工作流于形式，消极懈怠等的问题才会有了法律层面的根本对策。

在此基础上，除了各省市级人大需要根据当地实际情况制定相关的地方性法规外、政府还需要根据上位法制定更加细化，更加具操作性的行政规章，明确规定培训各方主体的具体责任义务以及违反法律应当承受的后果。各地方政府应当依法设立专门开展农民教育培训工作的基层政府部门，并建立起与之对应的的监督反馈机制，使监管部门可以更好地履行监督职能，并保障受教育培训农民依法监督、反馈、投诉的权利，从而促进农民教育培训的健康可持续发展。

与此同时，政府应当继续出台配套政策，并不断提高其精准性和可实施性，不断改善我国关于农业方面的政策环境。在加大对农民职业教育培训的扶持力度的同时，通过各种激励机制和财政扶植充分调动培训机构、职业学校、企业以及受培训教育农民本身的积极性。此外，通过这些政策对农民教育培训进行推广普及时，还应当兼顾农民教育培训工作的质量，例如深入优化农民教育培训的评价考核制度，对取得新型职业农民资格的农民给予一定奖励，对于培训不达标的培训机构予施以惩罚，从而做到真正的奖惩有度。

四、结語

与一些发达国家已有的，包括法律保障制度在内的完整的农民教育培训体系不同，我国在立法层面针对新型职业农民培训的法律法规相对有限，且缺乏针对性与可操作性，在实践贯彻中已经不能很好地适应社会需要。这一系列的法律虽然存在明显缺陷，不尽完善，但结合目前的政策环境，仍为我国出台农民教育专门法律提供了丰富的法律渊源和坚实的立法基础。发达国家的长期实践经验为我国的农业继续发展引导了方向：只有尽快制定一部完善的法律才能适应未来农民教育的普及化，实现农村劳动力的有序转移，从而加速我国传统农业的蜕变转型。

参考文献：

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