国地税合并背景下社会保险费追缴时效问题研究

吴凌畅

(中国人民大学 法学院，北京 100872)

2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》提出，为了提高社会保险资金征管效率，将各项社会保险费交由国地税合并后的税务部门统一征收。7月由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》则将税务部门统一征收社会保险费的时间节点定为2019年1月1日。

由税务部门统一征收社会保险费的改革，与现有社会保险费的征收体制有关。依据《社会保险费征缴暂行条例》第6条的规定，社会保险费的征收机构由各省级人民政府自行规定，既可以由社会保险经办机构征收，也可以由税务机关征收。在国地税未合并之前，社会保险费如省级人民政府规定由税务机关征收的，通常行使该职责的为地税部门，但征收方式亦有所差异。有的省份规定地税局仅为征收主体，社保具体缴费基数仍然由社保局进行核定[注]如《江苏省社会保险费征缴条例》第12条规定：“ 社会保险经办机构应当在规定的时间内向地方税务机关提供缴费单位申报的情况；地方税务机关应当在规定的时间内向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费个人的实际缴纳情况。”；有的省份规定地税局为全责征收主体，即地税局不仅履行征收职能，还须对缴费基数进行核定。[注]如《广东省社会保险费地税全责征收实施办法(暂行)》规定：“地方税务机关负责根据社保政策对参保单位和个人进行社会保险费缴费项目核定。核定内容包括：缴费基数、缴费人数、费率和险种等。”具体来看，改革前的社会保险费征收体制如表1所示。

表1 改革前社会保险费征收体制

从改革效果来看，由税务部门统一征收社会保险费无疑有利于提高社会保险费的征管效率。原因在于，税务部门能够利用金税三期实现涉嫌信息的无缝衔接，从而解决了税务部门代为征收及社保机构全责征收所存在的信息不对称问题。在金税三期个人所得税全员全额申报中，需要填列用工身份、用工总人数、每月工资、代扣个税等信息，而在企业所得税的税前扣除部分，则涉及工资总额及职工福利费。更方便与社会保险费中的员工个人缴费基数及缴费总基数进行数据比对，从而最终确定社会保险费的应缴数额。

但在社会保险费征收体制改革过程中，关于社会保险费的追缴问题已毫无疑问地成为社会各界关心的焦点。2018年6月，合并后的黑龙江省税务局联合黑龙江省人力资源和社会保障厅、黑龙江省财政厅发布了《关于依法规范企业基本养老保险参保缴费的通告》，通知各社会保险费违规企业应于7月底办理参保登记及补缴业务，并从8月1日起组织全省基层单位开展基本养老保险费征缴专项整治行动，可谓打响了“税务部门追缴社保第一枪”。常州一企业被追缴十年社保引起了社会广泛关注，更有研究机构预测，在征收体制改革后，从全国总量最终影响方面来看，企业与个人将补缴共计近2万亿元。[注]《一企业被追缴十年社保，全国补缴2万亿？专家：明年可能降社会保险费率》，载黑马网http://www.iheima.com/article-176564.html，访问时间2018年11月5日。由于追缴常州企业(常州市裕华玻璃有限公司)的税务部门为国地税合并后新设立的常州市税务局，因此，大众自然会将此次追缴事件与国地税合并改革联系在一起。事实上，在国地税合并之前，湖北省一地方税务局追缴了某企业2000年1月1日至2016年12月31日期间共计十七年应缴纳的社会保险费[注]参见湖北省老河口市人民法院(2017)鄂0682行审102号行政裁定书。，追缴时间的跨度尤在常州市事件之上。

长期以来，为了减少社会保险费支出，一些企业隐瞒实际工资水平，将社保缴费按最低工资标准或基数下限缴纳甚至不缴社会保险费。此违规问题多为企业历史欠账，企业自会对社会保险费的历史追缴产生恐慌情绪。社会保险费的追缴究竟有无时效限制？这是在当前形势下迫切需要解答的问题。另从初步研究来看，无论从政策执行层面还是从法律适用层面，社会保险费的追缴时效问题都远比想象中更为混乱，这也是笔者写作本文的主要原因。

一、追缴时效的混乱现状

(一)行政部门的暧昧态度

由于前述追缴多年社会保险费的新闻引起社会的极大关注，2018年9月6日国务院召开常务会议，明确了“在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社会保险费率，确保总体上不增加企业负担，以激发市场活力，引导社会预期向好”。仅时隔不到两周时间，9月18日国务院召开的常务会议除重申维持社会保险费现有征收政策稳定之外，特别提出“严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴，违反规定的要坚决纠正，坚决查处征管中的违法违纪行为”。从国务院常务会议的文件来看，只是从政策层面提出禁止对企业社会保险费的历史欠费进行集中清缴，但并未言明在现有法律框架下社会保险费是否有追缴时效及追缴时效具体为几年。国务院的会议内容只具备政策属性而缺乏法治内核，未明确法律依据的前提下却将社会保险费追缴行为视为“违法行为”，游离在政策与法律的边缘，从法治意义而言具有暧昧性。

人力资源和社会保障部作为社会保险费的主管部门，其对于社会保险费的暧昧态度则体现在前后不一致上。一方面，人社部为了贯彻和落实国务院常务会议精神，发布《关于贯彻落实国务院常务会议精神切实做好稳定社会保险费征收工作的紧急通知》，不仅重申严禁自行对企业历史欠费进行集中清缴，甚至提出“已经开展集中清缴的，要立即纠正，并妥善做好后续工作”。另一方面，人社部在之前回复人大会议建议时却认为，虽然《劳动保障监察条例》第20条规定的两年时效仅适用于地方劳动保障监察执法实践，但地方社会保险费经办机构在接到超过上述2年追诉期的投诉后，一般也按程序进行受理，以尽量满足参保者的合理诉求。[注]参见《人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复》(人社建字〔2017〕105号)。

通过以上梳理可以发现，行政部门对社会保险费的追缴问题，其态度明显地具有“相机而择”的不确定属性。国务院常务会议所提出的政策性做法，很大程度是为了削弱追缴多年社保新闻所带来的社会恐慌情绪，这在国家税务总局关于贯彻国务院常务会议精神的文件中即有所体现。[注]《国家税务总局办公厅关于稳妥有序做好社会保险费征管有关工作的通知》(税总办发〔2018〕142号)提出，要“加强舆论引导，确保社会预期稳定”：各级税务机关要正确引导社会舆论，稳定改革预期，营造良好改革氛围。要积极主动向当地党委、政府汇报请示，争取将社会保险费征管职责划转及宣传工作纳入当地机构改革总体方案中统一开展。而人社部在回答人大代表提问时强调其高度重视参保人员利益及社会保险费欠缴清理工作，在社保经办机构未有明确追诉期限规定下也尽量受理参保者诉求，在国务院常务会议精神下则将追缴社保视为需要立即纠正的违规行为，态度的转变仍然表明其对于社会保险费追缴时效问题存在不确定性的认知。

(二)人民法院的不同观点

上述追缴常州市一企业十年社保的行政裁定书由江苏省常州市新北区人民法院做出，案号为(2018)苏0411行审124号。然而通过裁判文书的检索却发现，同一法院在之前另外一起行政诉讼案件中却认为，社会保险费追缴应适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年时效。法院认为，在该案中欧尚超市未为原告邱国元缴纳2012年3月社会保险费的行为，至2015年2月原告知晓后进行信访反映，已超过了《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年查处期限，因此被告常州市人力资源和社会保障局做出不予查处的决定并书面答复原告，符合法律、法规的相关规定。[注]参见常州市新北区人民法院(2016)苏0411行初213号行政判决书。由此可以看到，即使是同一法院，针对同一类问题也存在前后不一的情况。

从整体来看，各地各级法院对社会保险费追缴是否适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年查处时效限制，大致存在以下几种观点。

一种观点认为，应按照《劳动保障监察条例》的规定，认为追缴用人单位社会保险费有2年的期限限制，但关于2年追缴时效的起算点也不尽相同。对于用人单位始终未履行缴纳社会保险费义务的，应视为其违法行为一直处于继续状态，如至参保者投诉时尚未终了的，则行政机关的查处行为并未超出期限[注]参见最高人民法院(2016)最高法行申4925号行政裁定书。；对于用人单位一段时间内未为参保者缴纳社会保险费的，应将未缴社会保险费作为连续性的违法行为，但该违法行为已于用人单位为参保者缴纳社会保险费时终止，因此应以用人单位开始缴纳社会保险费之日作为上述违法行为终了之日起计算2年的追缴时效[注]参见山东省高级人民法院(2017)鲁行再26号行政判决书。；对于用人单位在某段时间内数次未缴纳社会保险费的，法院则参照适用《刑法》第89条的规定，认为行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算。[注]参见北京市第二中级人民法院(2016)京02行终1664号行政判决书。

另一种观点认为，追缴用人单位社会保险费没有2年时效的限制，其中以广州铁路运输中级人民法院的态度最为明确。例如在某案中，该院认为，对于用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，社会保险经办机构责令其限期缴纳或者补足并无期限限制。用人单位缴纳社会保险费的情况属于实施劳动保障监察的事项之一，实践中对要求用人单位补缴纳社会保险费投诉的处理，是否必须通过劳动保障监察程序(适用2年查处期限)进行处理，存在不同理解或做法，但责令用人单位对社会保险费的缴纳或补足(社会保险费的稽核)没有期限规定，不属于劳动保障监察条例规定的对劳动保障违法行为的查处处罚。因此，该院认同实际处理中“社会保险部门责令用人单位对社会保险费的缴纳或补足(社会保险稽核)，没有期限规定，不属于劳动保障违法行为的查处”的多数做法，认为追缴社会保险费不适用2年的追缴时效。[注]参见广州铁路运输中级人民法院(2018)粤71行终37号行政判决书。在另一案中，该院亦认为，相关法律法规对社会保险费的补缴、催缴并未设定期限，社会保险费的稽核整改与劳动保障违法查处行为属于不同行政行为。[注]参见广州铁路运输中级人民法院(2017)粤71行终660号行政判决书。

还有一种观点则认为，应根据《社会保险法实施条例》第29条的规定，以2011年7月1日为时间节点，对该节点之前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的追缴时效，节点之后发生的违法行为则无时效之限制。[1]

据上可知，各地各级法院的争议点在于是否及如何适用《劳动保障监察条例》第20条。因此，下文将首先对该条文展开文义解释，因为在诸多法律解释方法中，文义解释具有优先使用性，这里的“优先”不仅包含使用顺序的优位选择，还包括解释者应尽量减少使用文义外的其他解释方法。[2]本文在文义解释的基础上，对追缴时效的具体适用进行分析，基于理论视角厘清其中的关键性疑点。

二、追缴时效的适用主体

依据《劳动保障监察条例》第20条的规定，劳动保障行政部门查处违反劳动保障法律、法规或者规章行为的时效限制为2年，前述行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报投诉的，劳动保障行政部门则不再查处。对于“查处”的内涵，一般应理解为调查和处理。[3]而从《社会保险法》第86条来看，对于未按时足额缴纳社会保险费的用人单位，相关行政部门的处理手段可分为三种：(1)社会保险费征收机构责令用人单位限期缴纳或者补足社会保险费；(2)社会保险费征收机构自社会保险费欠缴之日起按日加收万分之五的滞纳金；(3)用人单位逾期仍不缴纳的，由社会保险行政部门处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。可以看到，追缴社会保险费和加处滞纳金为社会保险费征收机构的职责范围，罚款则为社会保险行政部门的职责范围。从文义上来看，《劳动保障监察条例》第20条的适用主体仅为劳动保障行政部门，依据该条例第3条的规定，劳动保障行政部门指的是国务院劳动保障行政部门以及县级以上地方各级人民政府的劳动保障行政部门。劳动和社会保障部作为国务院的原组成部门，于1998年3月在原劳动部基础上组建，根据2008年3月全国人民代表大会通过的国务院机构改革方案，劳动保障部与人事部合并为人力资源和社会保障部。虽然劳保部的撤销并不意味着《劳动保障监察条例》的失效，但需要讨论的是，社会保险费征收机构适用《劳动保障监察条例》的合法性基础究竟是什么。

目前诸多法院在面对该问题时，认为其法律依据为人力资源和社会保障部制定的《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》(人力资源和社会保障部令第13号)第27条的有关规定。依据该条文，在职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为时，社会保险费征收机构也应当按照《社会保险法》和《劳动保障监察条例》等相关规定依法处理。但该规定的法律位阶为部门规章，而人社部的部门规章的适用范围是否可及于作为社会保险费征收机构的税务部门还是个问题。

本文认为，应对这一问题持肯定性回答，可沿下述路径进行推论：首先，在原有社会保险费征收体制下，若干省份是由社会保险基金管理局负责社会保险费的征收工作，而社保局为人力资源和社会保障部门下属的行政事务机构，人社部部门规章的效力自然可及于社保局。其次，如前所述，原有社会保险费征收体制下各省份社会保险费征收方式不一，除社保局征收外还有可能由地税局代为征收或全责征收，基于“横向公平”的角度考虑，为了防止各省出现社会保险费追缴时效不一的情况，应认为作为社会保险费征收机构的地税局也应适用《劳动保障监察条例》。毕竟《劳动保障监察条例》的位阶为行政法规，在统一适用方面不存在法理上的障碍。最后，由于原社会保险费征收体制下社会保险费征收机构追缴社会保险费均应适用《劳动保障监察条例》，而本次国地税合并及“社保入税”的改革只是对于社会保险费征收方式及征收主体的改变，而对于社会保险费的其他征收问题应保持不变，基于改革的背景及目的而言，也应认为国地税合并后的税务局在征收社会保险费时应适用《劳动保障监察条例》的追缴时效。

三、追缴时效的法律属性

责令用人单位限期缴纳或者补足社会保险费，在行政法上可将其归结为“责令改正”。对于欠缴社会保险费的责令改正行为，时效问题会依据其与行政处罚之间的关系，分为以下两种思维进路。

(一)责令改正是否具有行政处罚属性

第一种思维进路是将追缴时效视为行政处罚时效。由于《劳动保障监察条例》第20条与《行政处罚法》第29条在法律文本上存在高度雷同之处，可认为两条文之间存在着渊源关系。根据人社部对全国人大会议建议的答复，《劳动保障监察条例》规定的是劳动保障行政执法时效，系依据《行政诉讼法》第29条制定[注]参见《人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复》(人社建字〔2017〕105号)。，也可认为《劳动保障监察条例》第20条实际规定的即为行政处罚时效。因此问题又转化为责令改正行为是否为行政处罚？

将责令改正认为是行政处罚属学界当前的主流，其一般从制度和理论两方面进行论证。从制度层面来看，虽然责令改正并未明确在《行政处罚法》第8条所规定的行政处罚种类之内，但是该条也规定了法律、行政法规对行政处罚种类的创设权；从实践来看，许多法律已明确将责令改正行为认为是行政处罚。例如《土地管理法》第83条即规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”。而从理论层面来看，责令改正行为亦具有行政处罚所具备的惩罚性，该种惩罚性体现在责令改正行为是国家强制力在一定期限内对结果正确性所提出的具体要求，该种要求直接加重了行政相对人的义务。[4]

但笔者认为，基于本文的讨论对象，责令用人单位限期缴纳或者补足社会保险费的行政行为并非行政处罚，亦可从制度及理论两方面进行分析。从制度层面来看，虽应然意义上法律、行政法规可以创设任何种类的行政处罚，但从《行政处罚法》第23条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定来看，《行政处罚法》实质上已对行政处罚和责令改正进行了区分，将责令改正行为排除在行政处罚范围之外。具体到《劳动监察保障条例》第18条，劳动保障行政部门对于违反劳动保障法律、法规或者规章行为的调查最终有三种处理方式：(1)对于依法应当受到行政处罚的，做出行政处罚决定；(2)对应当改正而未改正的违法行为，依法责令改正或者做出相应的行政处理决定；(3)对情节轻微且已改正的，做撤销立案处理。由此可以看到，《劳动保障监察条例》本身即已严格地对责令改正和行政处罚做出严格区分。而从理论层面来看，追缴社会保险费与行政处罚的主要区别在于性质不同。《社会保险法》第60条规定了用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，此为用人单位的法定义务。因此从要求履行的义务来看，责令改正要求行为人履行其本应承担的法定义务，从而消除违法行为所造成的不良影响并恢复至应有的法定状态；相比之下，行政处罚则是在一般法律义务之外再强加给行政相对人以额外义务，从而与责令改正有所区别。[5]因此，无论是制度层面还是从理论层面来看，都不能简单地将追缴时效认为是行政处罚时效。

(二)责令改正的独立法律属性

事实上，不能因为责令改正行为不具备行政处罚属性，就认为追缴社会保险费无须受时效限制。于此存在第二条思维进路，即在责令改正具备独立法律属性的基础上，可将《劳动保障监察条例》第20条视为对责令改正时效的特殊规定。

前文已述及责令改正与行政处罚之间的区别，实际上责令改正与行政强制亦有所不同。依据《社会保险法》第63条的规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令改正，只有在责令改正行为做出且用人单位仍未缴纳或者补足的，社会保险费征收机构可以采取以下措施：(1)向县级以上社会保险行政部门申请做出划拨社会保险费的决定，并书面通知相关金融机构划拨社会保险费；(2)用人单位账户余额小于应缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产。由此可见，虽然《税收征收管理法》赋予了税务机关在税收事项方面的强制执行权，但在社会保险费的征收方面，基于现行《社会保险法》的规定，作为社会保险费征收机构的税务局的行政权限仅限于责令限期缴纳或补足社会保险费以及加处相应的滞纳金，而无法划拨存款及拍卖财产。从时间来看，责令改正为行政强制执行的前提，二者有严格的前后顺序；从主体来看，税务局为责令改正行为做出的主体，行政强制执行的主体则为社会保险行政部门或人民法院。特别需要指出的是，不能简单地将滞纳金视为《行政强制法》第12条所规定的行政强制执行方式。对欠缴的社会保险费按日加收万分之五的滞纳金，与《税收征收管理法》第32条所规定的税款滞纳金的幅度相同，二者同为针对行政相对人不当占用应履行给付义务之金钱款项的行政措施，因此应将其定性为兼具惩罚性和利息补偿性的双重功能。[6]国务院法制办于2015年1月5日公布的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》已对税收利息和税收滞纳金做出区分，关于社会保险费滞纳金也应顺承此思路厘清其法律性质。

根据已有的研究，有学者对责令改正进行了体系化、图谱化的分析，认为当责令改正作为行政处罚的前置条件时，责令改正的行为性质为行政命令，其后果是引起行政处罚，必要时可适用行政强制。[7]可将责令改正作为第一性义务来源，而将违反第一性义务的行政处罚视为第二性义务，因为第一性义务来源除法律、法规、规章之外，还可是基于法律规定以行政处分所为之具体指示。[8]从《社会保险法》第86条的规定来看，只有当责令用人单位限期缴纳或者补足社会保险费行为做出之后，且用人单位逾期仍不缴纳的，社会保险行政部门才会对用人单位处欠缴数额1倍以上3倍以下罚款。可见，责令缴纳或补足社会保险费是行政处罚的前提，责令改正行为具有明确的行政相对人，要求相对人在一定期限内缴纳或者补足社会保险费，否则便进行行政处罚，在实质上已经影响到行政相对人的义务内容，在性质上应属于行政命令。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》(法发〔2004〕2号)便将行政命令明确为行政行为种类之一，说明行政命令相对于行政处罚、行政强制而言具有独立的法律属性，且为可诉行政行为。在湖南省益阳市中级人民法院(2016)湘09行终55号行政判决书中，法院即将市人力资源和社会保障局责令用人单位按缴费时实行的社会养老保险费缴费政策为参保者补缴1996年1月至2008年1月社会养老保险费的行政行为，通过案由定性为行政命令。关于行政命令的时效问题，虽然不适用《行政处罚法》第29条的处罚时效规定，但如果法律、法规做出特别规定的，应当视为行政部门对自身权限做出的自我约束，理应具有法律效力。因此结合上述分析，《劳动保障监察条例》第20条实质上对社会保险费征收机构责令用人单位补缴社会保险费的行政命令做出了特别的时效规定，追缴社会保险费应有2年的时效限制。

四、追缴时效的具体计算

(一)追缴时效的起算

关于起算时点，《劳动保障监察条例》第20条规定2年的追缴时效应自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算，如果违法行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。但对于如何确定未缴社会保险费行为的终了之日，目前法院系统大致存在两种处理意见。一种意见认为，只要用人单位未予以补缴社会保险费，其违法行为所导致的不法后果就一直处于继续或连续状态，追缴时效就无法开始计算。如最高院认为：“本案中，邯郸制药公司负有为王艳霞缴纳医疗保险费的义务，但其始终未予履行，故其违法行为一直处于继续状态，至王艳霞投诉时尚未终了，故邯郸市人社局的查处行为并未超出期限。”[注]最高人民法院(2016)最高法行申4925号行政裁定书。另一种意见认为，当用人单位已经开始为劳动者缴纳社会保险费后，其欠缴的违法行为实际上已经结束，继续存在的只是此前违法行为所造成的不法后果，因此应从社会保险费缴纳或重新缴纳之日开始计算追缴时效。如广东省高院在某案中认为，用人单位已于2010年7月至2015年9月为参保者缴纳了社会保险费，故其2004年12月至2010年6月未缴社会保险费违法行为已于2010年7月终止。[注]参见广东省高级人民法院(2016)粤行终1599号行政审判书。

与此同时，一些地方性法规及地方规范性文件还对此问题进行了特别规定，并影响到了法院的判决。《深圳经济特区社会养老保险条例》第40条规定：“职工认为用人单位未按照规定为其缴纳养老保险费的，应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起两年内向市社保机构投诉、举报。投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理。”深圳市中院在追缴社会保险费的相关案件中大多直接援引此地方性法规。《重庆市劳动和社会保障局关于用人单位不按规定进行社会保险登记不如实申报参保人员和缴费工资的处理意见》规定了“如果应参保人员与该用人单位解除、终止劳动关系已超过两年，社会保险经办机构和劳动保障行政部门不予受理，并书面告知理由”，重庆市中院诸多案例在“本院认为”部分虽未直接援引该文件，但已认为未缴纳社会保险费违法行为所处于的持续状态，其终了之日的起算点应当从解除劳动关系起开始计算。[注]参见重庆市第一中级人民法院(2018)渝01行终449号行政判决书。

笔者认为，虽然社会保险费追缴时效并非行政处罚时效，但基于法律文本的高度相似性及潜在的立法渊源，可以借助行政处罚相关理论进行剖析。关于行政处罚追诉时效起算点，需要区分连续行为和继续行为，并以这两类行为的行为终了之日作为标准。所谓连续行为，指的是行为人在一定时间内连续数次实施了同一种性质完全相同的违法行为；而所谓继续行为，指的是一个违法行为发生之后，由此造成的不法状态一直处于持续状态。[9]连续行为与继续行为的区别在于，连续行为是实质上的数个行为，而继续行为实质上只是一个违法行为。根据《社会保险费征缴暂行条例》第10条的规定，社会保险费的缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费。基于社会保险费具有按月申报缴纳的特点，用人单位在一段连续的期间内未足额缴纳社会保险费的，是基于违法故意所连续实施的数个独立违法行为，违法行为之间以月为间隔。因此，应明确欠缴社会保险费是连续行为，该违法行为存在连续状态，时效应以行为终了之日(即用人单位开始足额缴纳社会保险费之日)起开始计算。

(二)追缴时效的中断

基于对《劳动保障监察条例》第20条的文义解释，不再查处违法行为的前提有二：一是未被行政部门发现；二是未被举报、投诉。因此，举报和投诉自然可构成追缴时效中断的法定事由，但须讨论的是，当欠缴社会保险费的违法行为不再连续而有中断时，是否构成追缴时效的中断？

刘政诉山东人社厅劳动监察行为违法、人社部行政复议一案，即为此种情况的典型案例。[注]参见北京市第二中级人民法院(2016)京02行终1664号行政判决书。该案中，作为用人单位的中国石油天然气公司和山东分公司为参保者刘政足额缴纳社会保险费的时间段十分零碎，如表2所示。

表2 刘政诉山东人社厅劳动监察行为违法、人社部行政复议一案社保费缴纳情况

该案中，山东人社厅基于用人单位于2006年4月～2006年7月已为参保者足额缴纳社会保险费，因此认为2002年5月～2006年3月欠缴社会保险费的连续状态已经终了，该时段社会保险费的追缴时效即从2006年4月开始计算。现行的行政法律、法规并未明确规定数个独立的行政违法行为之间是否可以存在时间间隔以及时间间隔的长短，这就导致了行政机关在认定行政违法行为是否处于连续状态时，在法律适用方面存在困惑。对此二审法院参照了《刑法》第89条的规定，认为行为人在前一违法行为的责任追究期内又做出新的违法行为的，前一违法行为的追究期限从后一违法行为做出之日起计算。

本文对二审法院没有拘泥于法条原文而所体现出的法治精神表示赞同。法律适用的基础固然是文义解释，但文义解释的作用是在该方法基本精神引领之下，发现法律的真实含义[10]，因而不宜过分纠结于字眼表达而曲解法律条文的真意。就建立追缴时效的制度价值来看，在于寻求行政效率和社会稳定之间的利益平衡，防止权力和权利的“过分沉睡”。如果数个欠缴社会保险费行为之间的间隔过短，一方面表明了用人单位并无为参保者足额缴纳社会保险费的主观本意，另一方面又在客观上逃避了《劳动保障监察条例》第20条所规定的追缴时效，与追缴时效制度的价值目标不相符合。从本案来看，用人单位于2002年5月至2014年4月近12年间，仅为参保者足额缴纳了5个月的社会保险费。从更极端的例子来看，如果用人单位仅在2年前为参保者足额缴纳1个月的社会保险费，若严格适用《劳动保障监察条例》的话，只能对最近2年的社会保险费进行追缴，用人单位仅因1个月的足额缴纳就免除了之前10年的缴纳义务。因此，在认定违法行为是否处于连续状态时，应当允许独立的违法行为之间存在适当的时间间隔，且间隔时间不宜过短。法院将追缴时效本身作为间隔时间的标准也较为适宜。

五、结 语

关于社会保险费的追缴时效，很多时候行政部门和司法机关所呈现出的是关于劳动者利益的保护程度抑或避免企业大规模恐慌的价值判断，而非基于法条文义解释的事实判断。本文所主张的正是在不预设价值立场的前提下，严格从法条文本出发，探求追缴时效的本质内涵。

在国地税合并统一征收社会保险费的改革大背景下，改革的溢出效应开始显现，社会各界对于社会保险费追缴问题的高度关注实质上正是改革必要性的最佳注脚。一方面，税务部门利用金税三期工程有效提高了社会保险费的征管效率，防止未来社会保险费欠缴的增量问题，但对历史存量问题也会执行国务院常务会议精神而不进行集中清缴。另一方面，国务院常务会议只是杜绝集中清缴，而不禁止个案追缴。参保者个人还应积极行使《社会保险法》第74条所赋予的知情权，免费向社会保险经办机构查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录，在发现欠缴情况时通过举报、投诉等方式维护自身的合法权益。