印度工业大气污染防治法律制度发展动态及启示

罗浩洋

摘要：印度和中国面临着类似的工业大气污染问题，基于国情的相似性，印度的法律制度对我国有重要的借鉴价值。经过三个时期的发展，印度构建起了以《环境保护法》为基本法，并围绕《空气污染防控法》展开的工业大气污染防治法律制度体系，确立了空气污染防控委员会制度、大气污染控制区制度等独具特色的法律制度。印度在该领域取得的成果和存在的不足，给我国工业大气污染防治法律制度的完善提供了借鉴。

关键词：印度；工业大气污染防治；法律制度

目前，印度的工业大气污染防治已经形成了较为完整的法律体系，对于我国相关制度的构建具有学习借鉴价值，两国大气污染问题的相似性、基本国情的相似性使得两国在大气污染防治上具有共通点。但印度在大气污染防治的过程中，对于工业污染的规制取得了良好的效果，值得我国借鉴。

一、印度工业大气污染防治法律制度发展历程

（一）早期的相關法律制度

在印度早期的立法中，已经出现了涉及工业大气污染防治的法律制度。在英国殖民时期，关于工业大气污染防治的立法表现主要有：1860年《印度刑法典》第278条、1912年颁布了《孟买烟雾滋扰法》；独立之后，印度颁布的一些法律中出现了直接涉及工业大气污染防治的条款。例如，1948 年颁布的《工厂法》。这一时期的相关法律制度呈现出以下三个特征：第一、以保护人身健康为工业大气污染防治的着眼点和根本目的，体现出以人为本的环境保护理念。第二、由于印度工业大气污染的危害这一时期尚未充分显现，导致相关法律制度仅局限于特定区域内针对特定对象的保护，而忽视了大气污染流动性强、危害范围广的特点。第三、直接规定工业大气污染防治的条文较少，仅间接地予以涉及，尚未构建起完整的工业大气污染防治法律制度。

（二）20世纪70～80年代的集中立法期

印度于20世纪70年代起，开始进行密集的环境保护立法，构建了一系列涉及工业大气污染防治的法律制度。

基于1976年第42宪法修正案，《印度宪法》通过第48条A、第51条A（g）正式确立了环境保护原则。1981年，印度颁布了《空气污染防控法》，其中，第21条、第22条直接涉及到了工业大气污染防治的内容。1986年印度颁布了《环境保护法》并出台了《环境保护规则》。这一时期的相关法律制度呈现出以下两个特征：第一、国际环境保护潮流和国内环保运动一定程度上推动了工业大气污染法律制度的建立健全。第二、工业大气污染防治开始受到重视。在博帕尔毒气泄漏事件的影响下，印度政府和民众深刻地认识到了采取法律手段加强工业大气污染防治的必要性和紧迫性。

（三）20世纪90年代至今的完善期

博帕尔毒气泄漏事件的发生和1992年6月在里约热内卢举行的联合国“环境与发展会议”的召开，对印度工业大气污染防治造成了巨大的影响。因此，印度开始着手完善工业大气污染防治制度。

一方面，开始采取多元的工业大气污染防治策略。这一时期，工业大气污染防治作为重要内容被纳入到印度各类国家政策之中。例如：1992年发表的《关于环境与发展的国家保护战略及政策主张》、同年发表的《消除污染的政策主张》和2006年颁布的《国家环境政策》，这些政策强调在完善相应法律制度的同时，加强科技手段、经济手段、行政手段的运用。

另一方面，印度出台了一系列法律制度，为工业大气污染执法和司法提供保障，例如印度1991年颁布了《公共责任保险法》、印度环境与森林部于1994年出台了《环境影响评价通知书》；在司法制度方面，印度1995年制订了《国家环境法庭法》，1997年制订了《国家环境上诉机构法》，2010年制订了《国家绿色法庭法》，通过司法制度的完善与创新，促使工业大气污染案件得到有效的解决，有效提升了工业大气污染防治的效果。

二、《空气污染防控法》中工业大气污染防治的相关规定

经过三个时期的发展，印度工业大气污染防治以《环境保护法》为基本法，并围绕《空气污染防控法》展开，建立了空气污染防控委员会制度和大气污染控制区制度，形成了一个较为完整的法律制度体系。

（一）空气污染防控委员会制度

《空气污染防控法》构建起了以中央污染防控委员会（CPCB）和邦污染防控委员会（SPCB）为基础的空气污染防控委员会制度（PCB）。通过该制度，《空气污染防控法》构建起了政府、行业间的沟通平台。代表工业行业利益的委员不仅可以在委员会会议上充分发表意见，而且可以参与到具体的执法之中。基于组成人员的多样性，PCB能够充分吸取各行各业大气污染防治的经验、倾听不同主体的意见建议，进而进行多元的工业大气污染防治，有效地提高了决策的科学性。此外，法律还对委员会之间的关系进行了明确，CPCB应当遵守中央政府的指示，而SPCB应当遵守CPCB的指示。此外，CPCB应当协调各邦SPCB的各项活动，解决争端，并为其提供技术支持和指导。

（二）大气污染控制区制度

根据《大气污染防治法》的规定，邦政府与SPCB协商后，可以宣布本邦的一个或多个区域为大气污染控制区，在大气污染控制区内，工业将受到严格的监管，需要履行一系列的义务，具体包括：1.申请行政许可。即没有SPCB的事先许可，任何主体不得在大气污染控制区域内开办工厂；2.不得超标排放。即开办工厂的主体不得超出SPCB颁布的标准排放污染物。3.提供相关信息的义务。即排放污染或者可能发生污染的负责人有向SPCB以及其他机构提供信息的义务。同时，SPCB可以要求工厂相关负责人提供相关大气污染排放信息。

印度通过工业大气污染防治中的努力，有效地降低了空气污染水平，工业污染在印度的大气污染中所占的比例已经越来越低，印度在工业大气污染防治中取得了显著的成果。当然，印度工业大气污染防治法律制度虽然受到了全国乃至全世界的认可，但其在执法中存在的问题仍然饱受诟病，主要表现为：1. 执法能力不足；2. 过度放开对工业企业的审批；3. 缺乏有效的惩罚手段。

三、对我国工业大气污染防治法律制度完善的启示

目前，我国也已经构建起了较为完整的工业大气污染防治制度体系。在2015年修订的《大气污染防治法》中第四章“大气污染防治措施”中专节规定了工业大气污染的防治。在全国各地出台的大气污染防治条例中，也广泛规定了工业大气污染防治的内容。结合前文所提到的印度工业大气污染防治取得的成果以及存在的不足，笔者认为，应当从企业、公众以及执法部门自身三方面入手，完善我国的工业大气污染防治法律制度。

（一）充分发挥企业在工业大气污染防治中的作用

在打击工业企业的非法排污行为的实践中，执法部门广泛采取限期治理、停产整顿等直接规制手段，运用以按日计罚为代表的沉重的处罚措施，导致政府与企业存在着严重的非合作博弈。而印度工业大气污染防治的经验告诉我们，工厂企业是工业大气污染防治重要的参与者。我国的工业大气污染防治制度应当转变企业消极被动的地位，加强政府与企业间的沟通交流并帮助企业解决其经营管理中存在的环境问题，从而充分发挥企业在工业大气污染防治中的重要作用。

（二）完善工业大气污染环境执法

由于大气污染流动性强、危害范围广，工业大气污染防治具有明显的复杂性，为执法机关的执法能力提出了挑战。在我国县级行政区域内，分布了大量中小型工厂企业，这些中小型企业是我国工业大气污染最主要的来源之一。然而，基层环境执法部门在执法能力上存在不足。一方面，应当进一步加大资金、设备投入，满足基层环境执法部门在工业大气污染中所需要的硬件要求；另一方面，应当广泛开展对基层环境执法人员的专业技术培训，提升环境执法人员的执法素质和执法能力，进而使我国工业大气污染防治取得更好的效果。

同时，为了避免日常监管为环境监管部门带来难以承受的负担，需要构建以日常监管为主的工业大气污染监管制度。一方面，应当运用以大数据、云计算为代表的现代化的信息收集和处理手段，构建工厂企业与环境监管部门间的信息共享平臺，实现全过程的动态监管；另一方面，应当充分发挥工业企业的自主监管功能，要求企业在即将出现超标排污的情况下，提前向环境监管部门上报相关信息并请求协助，以避免超标排污的发生。

（三）建立健全工业大气污染公害救济制度

工业大气污染基于其特殊性，对人身、财产造成的侵害往往比一般环境污染更为严重，导致工业企业往往无法承担巨额的赔偿费用。这种赔偿能力的不足最终导致的是对被侵害者救济的滞后。因此，可以借鉴印度的公共责任保险制度，要求工业企业在处理危险排放物之前进行投保，将保险费存入环境救济基金中，当工业大气污染造成他人人身、财产受损后，被侵害人可以通过环境救济基金获得及时有效的救济。

四、结语

印度工业大气污染防治法律制度的发展动态充分表明了动员社会力量、采取多元防治手段的重要性。随着近年来对于工业企业违法排污行为的严厉打击，我国的工业大气污染防治陷入了为了治理而治理的困境之中，忽略了企业在环境保护中的重要作用，也为环境执法带来了一系列的困难。为了使工业大气污染防治取得良好的效果，需要转变思路，重新树立以人为本的环境保护理念，弥补环境执法中存在的缺陷，充分发挥企业在环境保护中的主动性，进而为工业大气污染防治提供动力。

参考文献：

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（作者单位：贵州大学法学院）