聚焦新环评法质量监管新变革

梁光源

2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议公布了《关于修改<环境影响评价法>的决定》（以下简称《环评法》），这一决定自公布之日起正式施行。 这是我国对《环评法》进行的第二次修正。新《环评法》修正内容涉及四个条款，主要在取消建设项目环评技术单位资质管理，强化企业主体责任等方面进行了大刀阔斧的改革。业内人士表示，在“放管服”改革背景下，这些重大改革措施的修订与实施，反映出了立法机关对确保环评质量的高度关注，体现了探索重构环评质量监管法制规范的努力。

变化一：环评机构责任更大

原《环评法》第十九条规定，接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的资质条件和管理办法，由国务院环境保护行政主管部门制定。

修订后的《环评法》 将该部分改为：建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表;建设单位具备环境影响评价技术能力的，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。

此条款的修改，意味着近20年的环评技术单位资质管理制度成为了历史。

“强制性资质门槛取消后，并不意味放松对环评工作的监管，恰恰相反，这是要求高了，监管更加注重结果了。”广东省环境科学研究院相关负责人表示，在放管服改革背景下，通过降低门槛，引入信用监管约束，环评将进一步被市场化。

记者了解到，环评资质取消后，即意味所有公司都可以承揽项目，市场竞争将更加激烈，优胜劣汰也会更加明显，而环评利润也将会进一步被压缩。同时对环评机构的综合能力要求更高，承担的责任也将更多。

业内人士告诉记者，在环评资质取消前，环评资质就相当于环保部门发给环评公司的金字招牌，企业主想要做环评，必须要找有相应资质等级的环评公司才可以做。倘若企业出了涉及环评方面的环境污染事故，将先问责环评公司，再问责审批单位，最后问责环保部门。而环评资质取消后则强化企业主体责任，事后监管，因为政府单位不再给环评公司发资质招牌，企业主找公司做环评后，若出现环境污染事故被抓，环评公司将被直接问责。

修订后的环评法提出，对技术单位而言，存在致使其编制的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题的，由设区的市级以上人民政府生态环境主管部门对其处所收费用三倍以上五倍以下的罚款;情节严重的，禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作;有违法所得的，没收违法所得。

事实上，这只是环评近年频繁改革的一个缩影。1999年，原国家环保总局发布了《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，这是对环评机构进行资质管理的先声。2003年起实施的《环评法》，其立法旨在实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。但是“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”“环评变坏评”等立法漏洞也日益暴露出来。为此，2016年修定后《环评法》就从弱化项目环评的行政审批要求、强化规划环评、加大处罚力度三大方面加强管理，试图从源头上实现减少环境污染的目标。加大未批先建处罚力度，取消前置审批和简化环评审批都是当时环评改革中出现的新亮点。2016年末，全国环保系统358家环评机构如期全部完成脱钩，彻底退出建设项目环评技术服务市场，进一步从制度上避免出现一个部门既当裁判员又当运动员的情况，防止产生利益冲突和不当利益输送，保障制度执行的公正性。

业内人士分析，前两年环评法律法规的修改，已折射出环境治理的法治化、市场化方向，这次正式取消环评资质，再次重申了政府和市场划线。这一变革性规定使得环评资质不再是编制环评文件的制度性门槛，消除了环评技术服务市场围绕环评资质形成的天然技术壁垒和权力寻租空间，将彻底解决评价方（环评单位）、被评价方（建设项目）、监督方（政府）形成利益共同体的机会。

“对于政府来说，取消环评资质后，环保责任从政府部门回归到企业，监管难度明显降低，企业的主体责任加大;对于环境影响评价机构而言，压力也会越来越大。”广东省环境科学研究院相关负责人说。

变化二：建设主体责任跑不掉

“新法规定，如果环评报告书、表的内容出现了虚假、环评结论不正确等问题，不止环评机构，建设单位也要承担责任。”广州市某家环评公司林经理说，以前，环评一旦出现问题，建设单位往往一推了之，把责任全部推到第三方机构身上，今后，建设单位责任将更加明确。

按照以往的《环评法》，具备环评资质的环评技术单位才能依据其相应的评价等级和类别，接受委托从事环评文件编制工作，而一旦发生环评文件存在失实的后果，受委托的环评技术单位是承担环评结论责任的唯一主体，作为业主的建设单位并不因此擔责。

业内人士分析，原规定看似很合理，但却忽视了环评制度特有的规律。环评结论是具有“事先性”的，一个好的环评离不开建设单位提供的真实材料。但实际上，环评技术单位与建设单位却是民事上的委托关系，环评技术单位接受委托后，为了能顺利获得环评审批，往往不得不在建设单位的委托意图、生态环境部门的环评审批与国家环境技术标准或规范之间寻求妥协，从而形成环评结论。

“环评文件是否客观真实，结论是否正确，是否可以通过环保部门的环评审批，本质上都与建设单位息息相关，与环评技术单位倒没有直接关联。”林经理指出，如果将环评技术单位作为对环评结论负责的唯一主体，出现环评失实的法律责任时，原环评资质管理制度就会对环评公司形成一个不利的循环：获得环评资质许可——编制环评——结论负责——资质被取消。“让对建设项目环评结论最有影响力的建设单位反而置身事外，这实质上混淆了建设单位与环评技术单位之间的委托关系，也不能对建设单位在环评编制方面形成法律威慑，极大地削弱了环评制度的环境风险防御功能。”

此次新《环评法》被修改为：建设单位应当对建设项目环境影响报告书、环境影響报告表的内容和结论负责，若技术单位存在错误也是要承担相应责任。业内人士表示，该条款明晰、强化了建设单位的主体责任，极大的凸显了建设单位作为委托人的地位，更加追求环评对项目的实际作用，而不再仅仅停留在环评报告里有没有错字上了。而且具备环评技术能力的建设单位自身也可以编制环评文件。

北京德恒律师事务所周律师指出，新《环评法》对建设单位和环评技术单位采取双罚制是改革重点之一，但在责任承担方式上，立法对建设单位和环评技术单位采取了差别对待。新法规定，建设单位作为结论责任主体承担严格责任，接受委托从事环评编制的环评技术单位则承担过错责任。换言之，只要建设项目的环评文件存在法定严重质量问题的，无论环评文件是否为建设单位编制，建设单位就都应当承担法律责任。但是，环评技术单位承担法律责任的前提是违反了国家有关环境影响评价标准和技术规范等规定，致使其编制的建设项目环评文件存在法定严重质量问题。

修订后的《环评法》提出，对建设单位而言，存在上述违法行为，由市级以上人民政府生态环境主管部门对其处50万元以上200万元以下的罚款，并对建设单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款。

变化三：环评工程师也要担责

一位不愿意透露姓名的“挂靠一族”告诉记者，资质取消前，他的环评工程师资格证能让他每年从挂靠企业中赚取到12万元的出借费，此前与企业签订了3年合同，如今合同虽没到期，公司常以各种借口拖延打款。“资质管理取消了，怕是不想再租了，挂靠没那么容易了。”

曾经，在资质审批要求下，一些环评机构为达到规定数量的持证人数，以获得相应环评等级资质，不惜出高价购买环评工程师证，由此也衍生出了部分环评工程师专将环评师资格证“挂靠”于环评机构，而实际不在该机构任职，并从中获利。

记者了解到，虽然环评机构资质出借屡屡被有关部门通报批评、限期整改、降级乃至取消资质等，但是因为有资质审批需求，乱象始终难禁。资料显示，早在2017年，原环保部就曾对存在违规问题的143家环评机构予以行政处理255家次，对256名环评工程师予以行政处理266人次等。

在环评资质管理格局中，环评机构和环评师是一种互为依存的关系。通过考试获得职业资格的环评工程师必须在有资质的机构中才能开展工作;反过来，机构要取得资质，并确保每年能通过环保部的资质审核，需要维持一定人数的环评师。

“有能力的环评工程师不需要感到迷茫，取消资质管理，反倒是机遇。”从事环评工作十余年的林工程师说，环评师本就是给环评机构打工，一个项目下来有很高的管理、中间成本。以后如果由企业来组织，就直接找相应类别的环评师谈合同，谈好之后完成报告书，由企业提交。少了中间的环节，环评师的收入可能更丰厚。“以往团队中，总有一些挂靠、不劳而获者，如今环评师可以不用待在一个单位，环评机构也不用刻意为维护资质去找环评师‘挂靠，这能让真正有责任心、有能力的环评师崭露头角。”

记者了解到，目前市场上环评报告的价格一般是几万到十几万元不等，按照项目投资比例来收费，有的甚至高达到几百万元。“费用不包括工程内容，仅编制环评报告书，数千万元投资的项目，价格大概15万元，1亿项目大概在50万元左右;环评报告表费用是一千万投资项目费用8万，1亿投资项目费用10万左右。”

“以后我们自己也可以编环评报告，不用再专门找环评机构，可以省下一部分环评费用，不过责任也更大了。”汕尾市某家皮革生产公司张经理说。

据了解，原《环评法》各项条款并未涉及环评文件质量的具体规范，而是将重点放在环评资质管理方面，导致有关环评编制单位人员的监管也被纳入了资质管理的范畴内，导致处罚过低，不足形成威慑力。此次新《环评法》不仅加强对环评编制单位的处罚等条例，也加强对环评从业人员行为的诚信约束和监管，进一步加大了环境行政执法的威慑力。

修订后的《环评法》提出，环评报告书（表）存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题，编制主持人和主要编制人员5年内禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作;构成犯罪的，依法追究刑事责任，并终身禁止从事环境影响报告书、环境影响报告表编制工作。