论政府市场信用监管的创新方向

林钧跃

“监管”是一种政府行政执法行为，即政府在经济领域依法行政的各种举措和行动。政府市场监管是指政府针对企业生产和市场交易建立规则和实施行政执法。监管对象包括参与市场经济活动的各类主体，以监管企业经济行为为主要目标。监管覆盖各市场主体和所有产品商品的完整“生命周期”及其作用或使用效果。

信用监管是信用监管机构依据相关信用法规和信用市场发展状况，对信用市场参与人行为、信用产品和信用关系运行进行监督、规范、控制和调节等一系列活动的总称。其着眼点在于治本，对市场上的失信和违规施行治本性质的监管，可说是监管方式的质变性升级，使监管更适应法治环境和适配社会治理创新。具体来说，信用监管是更为科学的市场监管方式，体现在监管形式和效果上的天罗地网式覆盖性、分类分级柔韧性、大数据技术支持下的精准性、主动亲民的服务性和社会治理的参与性。

2019年政府工作报告提出，以公正监管促进公平竞争。并明确提出，推进“双随机、一公开”跨部门联合监管，推行信用监管和“互联网+监管”改革。值得注意的是，这是“信用监管”首次出现在政府工作报告中。当前，信用监管日渐成为深化行政管理体制改革、促进政府职能转变的抓手。

政府市场信用监管的政策环境

我国政府采用信用监管方式，起始于原工商行政管理部门对企业分类监管的实践。2003年春，原国务院副总理吴仪同志在原国家工商总局启用“四级分类信用监管系统”。而在此前不久，她代表国务院宣布启动社会信用体系建设工作。在当年底，中国工商行政管理学会编纂出版了《企业信用监管理论与实务》，书中提出了支撑信用监管的五项制度建设，分别是建立企业信用信息归集制度、企业信用评价制度、企业信用公示制度、企业信用奖惩制度、以“守合同重信用”评价体系为指引来推进企业信用制度建设的服务。

在我国当前的经济发展阶段，加快推进政府市场信用监管有其迫切性和必要性。在今年的两会上，李克强总理在《政府工作报告》中提出，推进“双随机、一公开”跨部门联合监管，推行信用监管和“互联网+监管”改革。时隔十六年，“信用监管”首次被写入《政府工作报告》，将进一步倒逼政府监管部门加快推进信用监管。

与推进信用监管相关的政策主要有三个：一是中共中央对依法治国的要求，依据是中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。二是国务院对政府监管工作的“放管服”要求，主要依据是国办发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》。三是中共中央对社会治理创新的要求，依据是中共中央十九大报告。

在国务院“放管服”政策要求下，信用监管是商事制度改革的重要抓手作用。“放管服”改革涉及改善民生的方方面面，监管部门需要理顺各种关系，优化政府服务，既能节省企业和群众办事的时间和成本，又不重蹈“一放就乱”的覆辙。为了优化“管”的方式，监管部门必须实现监管方式的创新，科学使用有限人力的监管队伍，通过信用监管方式提升治理能力和服务效率，支撑未来服务型政府的“送政上门”。

中共中央在十九大报告中提出了社会治理的要求：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。” 随之政府逐步调整其与社会的关系，将转移出一部分政府职能，发挥社会力量和公众参与的协同作用，降低政府的行政成本。

当然，信用监管方法的形成有其规律，理论和技术支撑都非常重要。总结近些年政府的市场信用监管工作实践，可以勾勒出市场信用监管的理论框架，该包括信用经济学、企业和消费者信用管理理论和社会信用体系理论三个部分。在技术层面，征信、信用评级和大数据应用技术是关键。

政府市场信用监管现状

当前，政府监管部门对建立信用监管的必要性认识已经相当深刻。例如，国家市场监管总局局长张茅曾表示：“强化信用监管是实现市场监管科学化、法治化、社会化、信息化的重要手段，是加强市场监管的长效机制。”

在信用监管方式层面，国家市场监管总局要求实现公平公正的监管。信用监管是加强事中事后监管的重要举措，以大数据为纽带、以信用信息平台为依托、以多部门参与为手段、以联合惩戒为核心的监管模式。在深化放管服改革和提高审批效率的同时，把监管工作重心向事中事后监管转移，着力构建事前管标准，事中管达标，事后管信用的监管体系。

在制度建设推进方面，国家市场监管总局认为以信用监管为核心的新型监管机制初步形成，包括建立企业信息公示制度、全面推行“双随机、一公开”监管、建成“全国一张网”、推动信息共享与协同监管四个方面。

国家发改委则从推进社会信用体系建设工作角度考虑问题，强调市场信用监管制度的顶层设计和配合19 项专项治理。作为社会信用体系部际联席会议的牵头单位之一，国家发改委极其重视失信联合惩戒备忘录的落地执行，积极建立备忘录的落地监督机制。

关于信用监管，国家发改委副主任连维良曾表示，以信用为核心的新型监管机制特点是加强事中事后监管，是以信用为基础的有限监管，是以区别不同主体信用状况的分类监管，是瞄准违法失信风险的精准监管，同时也是多部门配合联动的协同监管，还是社会力量共同参与的综合监管。去年，国家发改委会同人民银行还印发了《关于对失信主体加强信用监管的通知》，明确了整改、约谈、共享、公示、追责、修复等一系列监管制度。

推进信用监管方式着眼于解决当下严峻的市场主体失信和营商环境不良问题，因为人民群众在乎的是从根本上解决经济失信违规问题，政府关注的是治本之策及其快速见效。3月26日，在通过《中华人民共和国食品安全法实施条例（草案）》国务院常务会议上，李克强总理说：“民以食为天，食品安全是天大的事。必须坚决守住安全底线，确保食品安全，维护人民健康。近年来食品安全工作虽然取得了一些成绩，但与人民群众的期待仍相差较远。”

政府市场信用监管方式创新方向

基于当前的市场经济秩序现状、政策环境和技术条件，政府市场信用监管创新有四个可能的方向，一是与社会信用体系建设联动，遵循发展规律选择技术路径，或可率先推动社会信用体系进入“市场联防”阶段；二是与社会治理创新联动，形成社会力量参与和辅助的局面；三是充分利用大数据和AI 技术，使监管具有精确性，更加精细化；四是设计和推动“送政上门”主动服务型的监管。

如前所述，信用监管是与社会信用体系相伴而生的，加快推进信用监管方式与社会信用体系建设工作息息相关。社会信用体系就其运行原理看，它建立起了惩戒失信违规的天罗地网。信用监管须由信用信息基础设施提供支撑，除了国家企业信用信息公示系统，征信系统、全国信用信息共享平台和民营的各大数据平台都将对信用监管提供数据支持。信用监管方法的形成，是在大量汲取信用服务业多个分支技术方法的基础上实现的，例如征信、信用评级、诚信评价和商品追溯等。社会信用体系营造了有利于信用监管的制度软环境，包括信用相关法律法规、信用国家标准和失信联合惩戒备忘录等。社会信用体系在行业信用体系建设方向上的推进，形成了多政府部门对失信联合执法的局面，与信用监管的目标是相一致的。从运行原理上看，社会信用体系建设将会推进到“市场联防”阶段，因为在社会治理创新的政策环境下，市场联防正是信用监管创新的一个绝佳角度。从以上几个方面看，信用监管正是社会信用体系建设的一项成果。

为配合社会治理创新，信用监管极有必要推动“治理型”信用监管方式创新。允许社会力量技术性地参与和辅助监管，使信用监管工作更具精准性、柔韧性和服务性，降低监管部门的行政成本。这不仅能让政府监管部门将有限的执法力量用在刀刃上，还为确保监管的合规性提供了条件，可解决诸如市场主体等级划分等问题。同时，治理型监管方式的服务性，可让政府监管部门的国内外形象得到根本性好转。

在植入大数据和AI 技术方面，不仅能进一步完善黑名单系统和深化信用评价结果的应用，还有助于加快推进信用信息互联互通，实现靶向精准监管，并能长期跟踪和监测监管效果。利用这类技术，能施行科学分类和动态分级监管，以及建立起对被列入灰名单和黄名单上的主体进行主动预警的机制。未来，还能实现智能化发现案件和分配监管任务的功能，以及提供惩戒方法和力度方面的建议。例如该类技术用于实现市场联防机制中的警示服务，推送企业经营异常状态的文字描述或有若干个维度的雷达图，以及如何改进的提示语或行动指南。

除了预警功能，大部分信用监管主动服务是指向“治本”的。例如提供企业信用制度建设指南和辅导，包括信用风险控制和诚信两项制度的建设方法，以及信用国家标准的宣贯。如果建立起统一的“市场信用监管服务平台”之后，公益讲堂、培训视频和线上咨询服务在一个套件上就能实现。

总之，对于政府的市场监管部门来说，社会信用体系、社会治理创新和诸多新技术形成了一个新框架，造成监管方式的“范式转移”是不可避免的。信用监管的顶层设计要适应这种变化，让信用监管走得更稳更好。