公路PPP项目投资控制的探讨

张大林 中铁开发投资集团有限公司

一、引言

近年来，PPP模式在市政、能源、交通、环保等公共基础设施建设中得到了广泛的应用。在解决投资资金来源问题、减轻政府财政负担等方面取得了明显的成效。PPP模式即公私合营模式（publicprivate-partnership），是指通过签订合同，明确各自的权利和义务，共同承担公共基础设施的建设和运营，建立政府与社会资本的合作关系。PPP项目的成功投资和成本控制，不仅可以提高社会资本的投资收益，提高项目的经济效率[物有所值（Value for Money）]、时间效率，提高公共部门和私营机构的财务稳健性，而且项目的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展。因此，有必要加强对PPP项目投资控制的重视程度，提高PPP模式下的项目管理水平。

二、公路 PPP项目投资内容概述

公路PPP项目是政府与社会投资人相互合作，共同参与公路建设的一种运作模式。目前，高速公路PPP项目在我国发展迅速，尤其是在欠发达地区。国务院、财政部、发改委、交通部等部门印发了一系列相关政策和指导文件，保障了高速公路PPP模式的生存和发展。PPP 模式是一种合作模式，第一，在公共领域中代表公众利益的公共部门与以盈利为目的的资本方为实现项目建设与运营目标而通过签订合同形成的长期合作关系。第二，在合作过程中，资本方负责公共项目实施的全过程，其中包括项目的设计、融资、建设以及进入使用阶段后的运营。第三，资本方参与项目的直接动机是获取项目收益，因此，在合作期内，资本方可以通过向项目使用者或支付给资本方公共服务费用的公共部门收取公共服务费用来实现投资收益；第四，双方的合作期是有期限的，合作期结束后，资本方应将项目所有权或经营权无偿转让给公共部门。

值得一提的是，在政府与社会投资人的合作过程中，政府发挥着监督、调控和引导作用，包括前期准备、采购、监督、中期评估、移交等。同时，与社会投资人共同承担自己的责任和风险。社会投资人负责投资、建设、运营、维护等工作。对于投资而言，以社会投资人为主，政府一般根据项目的实际情况，采用注资、投资补贴、贷款等方式进行引导，融资相对较少。这样投资管理就成为社会投资人项目管理的核心，控制效果的好坏直接关系到项目的成败。

三、公路 PPP 项目投资与造价控制存在的问题

投资管理是项目管理的重中之重，由于工可、初步设计不合理、施工图设计深度不足、前期工作未有效控制、概预算不足、政策变更等问题，投资难以控制。

（一）在项目识别与准备阶段，勘察设计与审批环节暂时缺失

对于公路工程来说，在成本控制和管理的过程中，传统模式下的项目前期识别、分析、设计深度和准确性不够，不能有效地满足投资者的实际需求。另一方面，在PPP模式下，投资者对估算/概算提出了更高的要求，要求更加准确，推动建设规划更加细化，既要满足审批、国家宏观调控的要求，又要与实际相符，防止公共利益受到损害，满足投资者对风险控制的要求。

在公路工程建设过程中，必须采用相对准确的计划来控制整个项目，而有效地将技术因素和经济因素结合在一起是实施成本控制和管理的关键。但是，从目前的情况来看，许多公路项目在设计和实施阶段都没有得到有效的控制，在工程准备过程中也没有对造价进行动态管理，造成初步设计不合理、概算本身不足、施工图设计深度不足，从而导致实际造价超概。同时由于过于注重设计方案的质量，没有考虑到公路建设的具体情况，公路工程在实施阶段存在许多问题。建设项目中的重点、难点项目多，地质条件复杂，设计方案与实际不符，设计基础条件多变，规划不确定，会引起设计变更，将很难控制公路工程的成本。

（二）在项目执行阶段实施方案欠缺，管理不到位

社会资本方的管理人员大多从事施工建设，不熟悉项目的其他费用，因此这部分费用的使用和账目的处理是否规范存在风险，同时传统的公路项目计价模式一般为据实计量，在施工管理过程中往往只注重产品质量、安全，易造成建设成本超控制目标或工可估算，再次PPP项目部分建设资金来自政府出资或补贴，需要经政府审计，存在审计核减风险。

施工的过程中信息交流不通畅：在项目建设过程中，没有向双方进行分阶段或时间报告，建设施工的实际情况未获得政府方同意，出现范围外费用未能及时调整控制目标，同时影响绩效考核导致后期可行性缺口补助不能足额拿回。

（三）投资控制的主要风险点

结合公路项目梳理，主要存在以下风险：

1.概算批复漏项，不能纳入总投资的风险；

2.政策变化和地方政府“搭车消费”造成投资增加的风险；

3.建设期材料价格上涨，造成成本增加的风险；

4.因市场整体利率上浮、政府补贴未按时到位、社会资本方资金未按约到位造成动态费用超控制目标；

5.实际征拆费用超概存在超概风险，地方政府不愿包干使用；

6.绩效考核不达标，缺口补助被扣款的风险。

四、公路 PPP项目投资控制的建议

（一）调整思路，适应新的建设模式

在当前市场经济快速发展和国内基础设施建设要求不断提高的背景下，对收费公路项目的投资和成本控制提出了新的要求。在PPP模式下，社会投资人和政府共同分担工程质量和建设风险，因此，社会投资人在作为合作伙伴应从项目管理者的角度，制定出行之有效的投资管理策略，确保工期、质量、投资控制各项指标，更好地保护双方利益不受损害。此外，还应细化管理方案，提前分析项目投资控制存在风险点及影响因素并制定相应措施。

面对PPP新模式，咨询部门要更加细致、准确，这种工程咨询不再是单一的成本咨询，咨询业务范围越来越广，咨询单位的要求越来越高。与传统的咨询模式相比，一般的参考报告只具有象征性的价值，不能满足投资者的实际需要。施工单位的管理者不再把成本控制或利润获取的重点放在工程变更和不平衡报价上，需要加强对自身业务水平的管理和对施工作业的规范管理。要严格按照施工要求进行施工，处理好施工投资与施工进度和施工质量的关系，确保施工质量和数量，保证工期完工，完成公路建设项目。

（二）提前参与，提高设计水平

调查统计发现，设计阶段对工程造价的影响在75%以上，充分证明了设计阶段的工程造价是公路工程造价的重要组成部分。因此，应注重优化设计的合理性、对设计的参与、梳理通过定额设计保证工程关键部分的投资。从而有效地控制整个项目的成本。公路建设项目是集公路工程的技术经济因素于一身的大型工程，需要对其进行准确的总体规划控制。作为社会投资方可从以下三方面进行：一是提前参与，掌握建设项目前期工作的进展情况,参与项目建设的前期工作，争取概算费用充足，施工图设计合理。二是共同协作，利益共享，以不降低使用功能和工程标准为基本原则，通过科学、合理的施工图设计深化。三是强化变更管理，严格遵循“先批准、后实施、先设计、后施工”的原则，并充分利用监理、第三方单位的监管作用，严格控制设计变更，确保投资可控。在内部合同中约定，减少正变更，鼓励负变更，正变更以成本进行核算，总减少金额按比例进行分成奖励，以减少投资。

（三）夯实基础，及时签订合同并优化合同条款

合同是管理的依据及基础，及时签订合同并优化合同条款，在《投资协议》及《PPP合同》中明确“三超费用处理”、计量规定等投资条款，在《内部承包合同中》明确风险分担及承包定价原则，明确变更包干费用用处，明确参建单位利益共享及分配方式，为管理提供依据和基础。

（四）明确责任，增强投资建设成本把控

在PPP模式下，政府与社会投资人的合作关系进一步深化。政府部门要在充分发挥监督、管理、引导职能的基础上，转变工作职能，与社会投资方共享投资建设成果，分别承担相应的风险。对于社会投资方，除了在前期对项目营业收入、财务盈利能力进行评估，要缩小工程变更的范围，减少计划外的资本支出，从而有效控制投资和成本。在施工方案中落实人员、机械、材料、市场价等造价管理信息；财政部门要建立PPP模式综合信息平台，及时发布PPP项目造价管理方法，参照工程设计图纸、地形地貌、水文地理等资讯，对工程施工方案的合理性进行严格把控。此外，还应注意施工材料的选择、施工机械设备的布置、施工机械设备的维修保养，以提高施工效率。在PPP建设模式下，发包方应加强对施工方的管理，严格按照施工要求进行施工，要处理好施工造价、施工进度、施工质量之间的关系。在体系建设、制度执行、过程监管、奖罚措施等方面加强措施，编制落实公路PPP项目概（预）算费用管控职责及管理责任矩阵，按照PPP模式的需要，切实履行好建设单位管理职责，确保投资管控目标的实现。

（五）了解投资回报机制，根据回报机制明确投资控制思路

如图1所示，财政部的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》将PPP项目回报机制界定为三种主要类别，即使用者付费，政府付费和可行性缺口补助三种类型。政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务，政府付费的回报机制根据政府付费方式的不同又进一步划分为基于使用量的付费、基于绩效的付费和基于可用性的付费。使用者付费（User Charges）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中，项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险。可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。可行性缺口补助包括了投资补助，价格补贴以及其他，是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折中选择，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目。

PPP项目回报机制与投资控制密切相关，具体而言对于不同的项目要分析本项目投资回报和计算方式，提前梳理采购文件关于总投资额和投资回报条款，明确投资控制思路，并在总承包合同等相应的合同协议中落实。

图1 PPP项目回报机制

五、结束语

PPP模式的应用为我国公路工程等基础设施建设带来了新的发展机遇，而项目投资控制的发展是实现PPP项目投资效益最大化的重要环节。在这种模式下，政府和社会投资人需要建立一种协商机制，不断协调并完善各项制度，共同解决问题，保证项目的顺利进行。