国家生态文明建设示范县创建的思考与探索——以湖北省保康县为例

黄 聪，陈骏杰，江致君，孙 晗，聂衍韬，吴 梦

(1.中南安全环境技术研究院股份有限公司，湖北 武汉 430071；2.湖北君邦环境技术有限责任公司，湖北 武汉 430022)

1 引言

“十八大”以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，提出要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”[1]。“十九大”提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。为顺应时代要求，湖北省在第十次党代会和省委十届四次全会上确立了生态立省战略，做出构建“生态湖北”的重大决策，并将建设生态省作为大力推进生态文明建设的有效载体和具体行动。本文主要通过保康县创建国家生态文明建设示范县规划研究，为湖北省生态文明建设工作进行示范和积累经验。

2 研究区域概况

保康县地处鄂西北，位于湖北省襄阳市西南部，地跨东经110°45′～111°31′，北纬31°21′～32°06′，东临南漳，北接谷城，西与房县、神农架交界，南与远安、夷陵、兴山毗邻，总面积3221 km2。气候属北亚热带大陆性季风气候区，四季分明，降水集中；水利资源丰富，境内有大小河流248条，分属南河、沮河、蛮河三大流域。全县有省级自然保护区1处、省级地质公园1处、风景名胜区1处、原生境保护点1处、森林公园2处、自然保护小区5处，森林覆盖率72.01%。

3 生态建设战略SWOT分析

3.1 优势(S)分析

3.1.1 区域条件优越

保康县不仅是襄阳大荆山旅游区的核心区，而且正处于湖北“一江两山”旅游圈的几何中心，距离三峡、神农架、武当山、古隆中四大景区都在3 h车程以内，旅游区位得天独“中”，构成贯通“两江三山”旅游圈的完善公路网，使保康成为联结“两江三山”的中心枢纽，赋予了保康在湖北旅游尤其是鄂西北旅游发展大格局中不可替代的特殊使命。

3.1.2 生态经济发展基础良好

保康县生态环境优良，具有着林业特产优势、水能资源优势、生物资源优势和矿产资源优势，这为构建生态型经济，特别是龙头产业生态旅游业提供了前提条件和有利基础。境内有以九路寨、温泉、南河、五道峡等为代表的山水资源；以野生腊梅、原生牡丹、古桩紫薇、云锦杜鹃为代表的珍稀野生花卉资源[2]。同时，保康是楚文化的重要发源地，有3000多年的文化底蕴，如楚人卞和得宝献玉、“荆山薅草锣鼓”民歌体系以及“首部汉民族史诗”《黑暗传》、关公歇马的民间历史传说等。

3.1.3 生态建设卓有成效

保康县在过去几年里严格对照省级生态县考核标准，六个基本条件全部具备，22项指标全部达标，2016年保康县被授予“湖北省生态县”称号。截至2016年11月，全县已拥有1个国家级生态镇，4个省级生态镇，3个市级生态镇，22个省级生态村，生态创建工作走在全省前列，为创建国家级生态文明建设示范县奠定了坚实基础。

3.2 劣势(W)分析

3.2.1 经济发展亟需提升

保康县是一个农业大县，长期以来第一产业所占比重偏高。第一产业虽然初步形成了以烟叶、茶叶、食用菌、反季节蔬菜和核桃为主的特色产业，但核桃尚未见收，烟叶、茶叶、食用菌规模尚小。保康的第二产业，尤其是在工业内部，磷化工业比重占80%以上，形成磷化独大的局面，农副产品加工业虽然发展迅速，但尚未形成规模；小水电和机械轻工建材工业不仅占比不高，而且发展空间有限。第三产业由于山高路差、交通闭塞，人流、物流尚不活跃，最有发展潜力的旅游业还处在起步发展期，目前仍以低水平的商贸、运输、服务为主。

3.2.2 环境风险压力大

一是污染减排压力大。工业结构单一，层次不高，磷化工产业的比重高，资源能源消耗大，为完成污染减排目标带来巨大压力。在水污染、大气污染的防治工作中还存在许多薄弱环节，农业面源和畜禽养殖污染的问题还比较突出。

二是基础设施欠账多。城区已建成的污水处理厂管网配套不够，雨污不分流，达标运行率偏低。城市机动车尾气、油烟、噪声、扬尘、垃圾处理等污染问题不断凸现，工业危险废物存在安全隐患。各乡镇均没有污水处理厂和无害化垃圾填埋场，农村基础设施建设尤其薄弱。

3.2.3 发展要素集聚不足

保康县对资本、科技、人才的集聚能力较弱，还未形成庞大的支柱产业体系，产业配套环境还在改善之中。同时，政府可用财力相对不足，在相当时期内难以满足对产业发展的支持。

3.3 生态建设的机遇(O)分析

3.3.1 国家政策机遇

当前，我国经济发展进入新常态，国家一系列稳增长、调结构、促转型的产业政策措施密集出台、定向发力，尤其是实施“中国制造2025”战略、加快现代农业发展、扩大内需促进消费，有利于保康县新型磷化工业、现代农业和以旅游业为主的现代服务业快速发展。

3.3.2 精准扶贫政策机遇

党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，作出了精准扶贫的重大战略决策，出台了一系列加快贫困地区脱贫与发展的政策措施，保康作为秦巴山区扶贫攻坚重点县，必将在精准扶贫上得到更多政策支持。

3.3.3 全面深化改革机遇

随着改革的不断深入，束缚保康县发展的体制机制障碍将进一步打破，制约发展的土地、资金、人才等瓶颈问题将得到有效解决，特别是随着“三个一”改革的全面推动，进一步落实简政放权政策，经济社会发展活力将进一步激发，市场活力将得到充分释放。

3.3.4 新型城镇化发展机遇

新型城镇化是李克强总理执政以来提出的一个重要国家战略。任务是深入推进新型城市化，塑造城乡区域的新格局。推进农业转移人口市民化、投融资体制创新、城乡一体化。这既对新型城镇化提出了新要求，也给生态文明建设工作带来了前所未有的发展机遇。

3.3.5 高速高铁航空时代机遇

随着过境保康县的4条高速公路(谷竹高速、麻竹高速、保宜高速及保神高速)建成通车，郑万高铁陆续开工建设以及保康通用机场各项工作的开展，保康将全面进入高速时代、高铁、航空时代，交通和区位将发生战略性、革命性的变革，由过去一个十分封闭、位居大山深处的山区小县，一跃成为开放开发、极具发展活力的前沿阵地。

3.4 生态建设的挑战(T)分析

3.4.1 应对宏观经济下行面临严峻挑战

我国仍处于经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段，新旧产业和发展动能转换正处在接续关键期，传统因素消退与新兴力量成长并行，经济下行压力仍然较大。特别是受化工产业产能过剩的影响，保康县磷矿石销售和磷化工业发展受到巨大冲击，对县域经济发展产生很大影响，这种局面短期内难以改观。

3.4.2 实施扶贫解困面临严峻挑战

按照新一轮建档立卡的标准，全县仍有54个贫困村，5.22万人的贫困人口。全县还有40%自然村不通公路，14.2万人需要解决安全饮水，67个村处于石灰岩地区，近3.14万人居住高寒偏远地区，农村生产生活条件差，农村就医难、上学难、行路难、住房难、用电难、如厕难等问题仍然突出。全面建成小康社会面临严峻挑战。

3.4.3 发展壮大实体经济面临严峻挑战

实现加快发展必须要求实体经济发展壮大。目前保康县实体经济总量不大、结构不优、速度不快，各级各部门需要营造良好的政策环境，促进实体经济扩大总量、优化结构、加快发展，做实一批规模企业，为全县财源建设作出新贡献。

3.4.4 乡村生态建设任重道远

城乡生态建设一体化，城区主要是面临产业发展带来的压力，农村地区难点主要是基础设施建设滞后和人民群众环保意识薄弱[3]。在农村固定资产投资严重不足的前提下，相应的环保设施建设也必然相对落后。环境整治项目建设和环境卫生治理工程存在一系列的难题，一是发动群众与环境的治理难；二是治理资金的筹集难；三是垃圾处理分类难；四是长期坚持难(建立长效机制难)。

4 保康县生态文明建设现状与差距分析

参照环境保护部2016年发布的《国家生态文明建设示范县、市指标(试行)》标准，国家生态文明建设示范县涉及6大领域，10个方面38项评审指标。截至2017年末，全县38项创建指标中有17项指标已达标，21项指标未达标，见表1。

其中，未达标的指标中易达标指标为现状值与目标值差距较小或采取少量措施即可达标的指标，数量为9个，占总数量的23.7%；其他未达标的12个指标需重点突破，即现状值与目标值差距较大或需要实施大量工程才能达标，占总数量的31.6%。

5 主要任务

5.1 遵循国土开发格局

保康县禁止开发区域包括全县11个县级以上集中式饮用水水源地、5个备用饮用水水源地、1个农业野生植物资源原生境保护区、5个自然保护区、5个自然保护小区、1个风景名胜区、2个森林公园、1个地质公园及3个重要水库。限制开发区域主要包括蜡梅谷、温泉小镇、五道峡、九路寨、尧治河等重点旅游区，国营横冲药材场、大畈水库等生态公益林和水源涵养区。重点开发区域主要包括官山林场以外的城关镇，林川、堰垭、尧治河以外的马桥镇以及其余各乡镇的城镇区域

表1 国家生态文明建设示范县建设指标及保康县达标情况一览

。

5.2 明确生态功能区划

保康县生态功能区划包括生态功能区14个。其中生态调节功能区9个，分别为南河流域水源涵养土壤保持功能区、蛮河流域水源涵养土壤保持功能区、沮河流域水源涵养土壤保持功能区、清溪河流域水土保持功能区、过渡湾镇生物多样性保护功能区、马桥镇生物多样性保护功能区、后坪镇生物多样性保护功能区、龙坪镇生物多样性保护功能区及歇马镇生物多样性保护功能区；产品提供功能区3个，分别为东南部山地农产品提供功能区、南部低山农产品提供功能区及西南部低山林产品提供功能区。人居保障功能区2个，分别为城关镇人居保障功能区及马桥镇工业园功能区。

5.3 确立生态安全格局

严格遵守生态保护红线，大力推动湖北省生态保护红线落地，将资源环境生态红线管控要求纳入经济社会发展规划及相关专项规划，鼓励出台严于国家要求的红线管控办法。建立资源环境生态红线管控落实情况日常巡查、现场核查等制度，强化红线管控落实情况的执法监督。大力引进大数据、无人机等技术手段，建立生态保护红线监测网络体系，覆盖管控五道峡自然保护区、野生牡丹原生境保护点、野花谷风景名胜区等重点区域。

严格遵守耕地红线。认真贯彻落实“十分珍惜，合理利用土地，切实保护耕地”基本国策，确保到2020年全县耕地保有量不少于58.05万亩，基本农田不少于47.965万亩，面积不减少，质量不降低，耕地“红线”不被逾越。同时，争取省级投资3亿元，实施国土整治项目10个，规模10万亩，净增耕地达到3500亩以上，进一步储备耕地指标，确保建设项目占用耕地的“占一补一”和“先补后占”，实现全县耕地总量动态平衡。

5.4 优化产业发展布局

城关镇产业发展方向为：优化城区建设，推进工业企业向经济开发区、工业园区集聚发展，重点发展生态旅游业与有机农业。

过渡湾镇产业发展方向为：有效整合区内蜡梅谷旅游资源与生态农业资源，建设过渡湾蜡梅谷风情旅游小镇，重点发展生态旅游业，大力发展蓝莓、有机茶等特色农业。

寺坪镇产业发展方向为：依托天子湖库区水域风情，打造寺坪天子湖风情旅游小镇，重点发展水电、生态旅游业和农副产品加工业。

黄堡镇产业发展方向为：依托本土民风民俗，打造以发展特色农业、绿色食品种植与加工、农业观光为主的黄堡农庄风情旅游小镇，重点发展核桃、中药材、果蔬等特色农业与观光农业。

后坪镇产业发展方向为：依托五道峡风景区和关山、望佛山等荆山主脉人文与自然资源，建设后坪荆山楚源风情小镇，重点发展生态旅游。

龙坪镇产业发展方向为：以龙坪高山古山寨为依托，建设龙坪古山寨风情旅游小镇，重点发展有机蔬菜等特色农业和旅游服务业。

马桥镇产业发展方向为：重点发展磷化加工业，推进区内第一、第二、第三产业融合发展。

歇马镇产业发展方向为：依托区内九路寨风景区，以沮水流域源头民俗文化为特色，打造歇马沮水风情旅游小镇，加快农产品加工园区建设，重点发展特色农业与生态旅游业。

马良镇产业发展方向为：重点建设沮水流域高效生态有机茶示范区，发展有机茶、食用菌、马铃薯等特色农业；依托新发现的磷矿资源，重点发展采矿选矿经济。

两峪乡产业发展方向为：依托朝元山以道教为主的宗教文化，打造两峪乡朝元风情旅游小镇，重点发展核桃、食用菌等特色农业和文化旅游业。

店垭镇产业发展方向为：以“现代农业、茶园农庄”为特色，建设店垭茶乡风情旅游小镇，加快建设有机茶产业基地，重点发展特色农业与观光休闲农业(图1)。

5.5 构建全防全治的环境安全体系

狠抓污染物总量减排。制定保康县主要污染物减排年度实施计划，并将减排指标分解落实到有关乡镇及重点排污单位，与重点排污企业签订污染物减排目标责任书。加快调整工业结构，大力发展生态旅游业及生态农业。深入推进楚烽、中坪、尧治河等磷化工企业工业废水、废气治理，加快城镇污染治理设施建设。严格把关环境评价审批，加快推进淘汰落后产能工作，大力推行循环经济和清洁生产。

图1 保康县乡镇产业发展定位

狠抓工业污染防治。合理确定工业发展布局、结构和规模。充分考虑水资源、水环境承载能力，磷化工业、农产品加工业一律进入园区，禁止在不符合产业布局规划的区域内新、改、扩建磷化工业，制造业和农产品加工项目。全面推行排污许可，强化许可证管理。

强化城镇生活污染治理。加快城镇污水处理设施建设与改造。对已建成的县生活污水处理厂进行提档升级改造。全面加强配套管网建设，加快实施城区及城乡结合部雨污分流改造，采取截流、调蓄和治理等措施确保污水处理达标排放。到2020年，县城区污水基本实现全收集、全处理。

深化农业农村污染防治。大力防治畜禽养殖污染，限养区，禁养区内禁止新建、改建和扩建畜禽养殖场，现有畜禽养殖场逐步关停、转产或拆除。现有规模化畜禽养殖场要根据污染防治需要，限期配套建设粪便污水贮存、处理、利用设施，实现粪污达标排放，不能达标排放的限期整改，整改不到位的予以关停[4]；逐步推行散养密集区畜禽粪便污水分户收集、集中处理利用。

加强沮河、南河、蛮河等主要流域治理。实施分区控制，建立跨境河流联防联控的协调机制，加大综合防治力度，形成全防全控的污染防控体系，到2020年，力争沮河、南河、蛮河等流域水环境质量明显改善，其中蛮河达到Ⅱ级标准，沮河、南河流域、粉清河、清溪河段水质达到Ⅲ级标准。

着力推进大气污染联防联控。以蓝天工程为重点，全面推进大气污染防治工作，形成治污合力。大力加强颗粒物污染及移动源污染控制，提高秸秆、杂草禁烧和综合利用。

深化土壤环境污染综合防治。全面、系统、准确掌握全县土壤环境质量总体状况，编制土壤污染调查报告[5]；提高信息化管理水平，建设土壤环境质量监测网络，到2020年实现监测点位全覆盖。

5.6 践行生态生活，弘扬生态文化

加快推进新型城镇化建设。加快推进保康“一核双极、三区五轴”空间结构建设，构建保康县新型城镇化和城乡一体化联动模式。结合精准扶贫要求，实施城乡规划一体化、基础设施一体化、公共服务一体化，促进城乡一体化发展。

推进建设最美乡村。每年启动一批美丽乡村试点，通过推进乡村人居环境、绿化美化、卫生保洁、公共服务平台建设，力争到2020年全县50%以上的村达到美丽乡村标准，努力建设一批村容整洁环境美、科学规划布局美、创业增收生活美、乡风文明身心美的宜居、宜业、宜游的美丽乡村。

全面推行绿色生活建设。加快旧城生态改造步伐，坚持把县城建设与生态文化旅游有机结合起来；大力发展绿色建筑，以旧城改造为契机，严格按照《绿色建筑行动方案》要求，出台相应的绿色建筑规划或工作计划，强制性要求政府投资的国家机关、学校、医院、博物馆、科技馆、体育馆、保障性住房等建筑全面执行绿色建筑标准；构建绿色交通体系，力争到2019年底，保康县公众绿色出行率达50%以上。

加强传统文化发掘与保护。支持深度挖掘整理早期楚文化资源，加大对古村落、名人故居、历史遗迹和非物质文化遗产保护力度。

加快培育生态文明意识。完善生态文明教育体系，广泛开展生态文明宣传活动，积极推进生态文明建设示范村镇创建，深入推进公众参与，加快绿色企业文化建设。