实施新一轮退耕还林工程的困难与对策初探

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摘要：在介绍保康县退耕还林工程取得成绩的基础上，分析了实施新一轮退耕还林工程存在的问题，从完善补助政策、提高补助标准、加强政策引导等方面有针对性地提出了建议和对策。

关键词：退耕还林；问题；对策；保康县

中图分类号：S76

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）07-0229-02

1 引言

保康位于鄂西北，是襄阳市唯一的全山区县，荆山主脉横亘东西，荆山以北南河水系注入汉江，荆山以南沮水水系注入长江，总面积3225 km2，辖11个乡镇、257个村、19个社区，总人口28.2万人，被列入秦巴生物多样性生态功能区，也是秦巴山集中连片特困地区扶贫攻坚重点县。2001年，保康县在原襄樊市率先启动退耕还林工程，2014年又启动新一轮退耕还林工程，截至2015年10月，两轮累计完成退耕还林15790.21 hm2。

2 退耕还林工程实施情况

2.1 第一轮退耕还林工程实施情况

2001年，保康县启动退耕还林工程，当年坡耕地造林2万hm2，宜林荒山荒地造林1万hm2。截至2010年底，全县10年共完成退耕还林14833.33 m2，其中坡耕地造林6200 m2，宜林荒山荒地造林8633.33 hm2。截至2011年12月，中央財政投入全县退耕还林工程补助资金26310万元，其中钱粮补助20075万元，种苗费补助1375万元，巩固退耕还林项目成果投资4860万元[1]。第一轮退耕还林工程各林种面积如表1。

2.2 新一轮退耕还林实施情况

2014年、2015年，省林业厅分别下达保康县新一轮退耕还林计划600 hm2、660 hm2，对25°以上非基本农田实施退耕还林。经编制方案、组织实施，检查验收合格面积分别为583.55 hm2、373.33 hm2。截至2016年10月，省财政厅已下拨保康县2014年度退耕还林种苗费、现金补助990万元，已按验收合格面积兑付948.572万元。

通过实施以退耕还林为主的林业重点工程，保康县森林面积由1999年的162989 hm2增加到216922 hm2，森林覆盖率由59.63%增加到72%[2]，水土流失面积由1727.28 km2减少到574.76 km2，退耕农户年人均纯收入由1734元增加到9973元。第一轮退耕还林工程成为保康县历史上造林面积最大、质量最高，直接受益农户最多，实施效果最显著的林业项目，被群众称之为“民心工程”。

3 新一轮退耕还林面临的困难和问题

受各种因素影响，保康县实施新一轮退耕还林工程也面临一些困难和问题，导致任务落实难，实施进度较慢。

（1）存在历史遗留问题。第一轮退耕还林实施过程中，群众积极性很高，但受国家计划指标限制，相当一部分耕地已实施了退耕还林，却未能纳入补助范围；2007年后全县大力发展核桃产业时，又有大量的坡耕地栽植了核桃树。但按照新一轮退耕还林政策规定[3，4]，这些地块均不能纳入补助范围，基层群众意见较大，影响了退耕还林积极性。

（2）面积分散、工作量大。山区县地貌复杂，集中连片耕地较少，且基本上都是基本口粮田，不宜退耕还林，可退耕的土地又极为分散、偏远，增大了各项工作量，影响了实施进度。

（3）土地权属认定存疑。湖北省规定，纳入新一轮退耕还林还草工程的坡耕地，必须是农村集体经济组织内部家庭承包到户的坡耕地[4]。保康县在一轮、二轮土地承包时，农户自留地、饲料地没有确权登记，是否拥有同等土地承包权存在疑问，已确权登记的耕地实际面积又往往超过登记面积。在检查验收过程中，有些乡镇对自留地、饲料地、登记面积以外的面积不予认可，形成了新的矛盾，影响了群众积极性。

（4）补助标准偏低。与实施第一轮退耕还林时相比，当前农民收入水平有了很大提高，但新一轮退耕还林要求更加严格，补助标准反而下降，已不能对农民产生较大的吸引力。

（5）农户退耕意愿不稳定。在任务实施的过程中，有的已纳入规划范围的农户，因种种原因改变主意，不愿意退耕。各乡镇为了完成任务，不得不多次变更规划，耗费了大量的时间精力，影响了实施进度。

（6）工作力量薄弱。一方面，退耕还林时间紧，要求高，另一方面，近年来，“绿满荆楚”行动、林业重点项目及资源调查任务较重，分散了基层林业工作力量，也一定程度上影响了工程实施进度。

4 对策和建议

实施新一轮退耕还林，是党中央、国务院作出的重大决策，是建设生态文明和美丽中国的战略举措，是解决我国水土流失和风沙危害问题的必然选择，也是促进农民脱贫致富和全面建成小康社会的客观要求[5]，必须认真研究解决当前存在的困难和矛盾，加大实施力度，确保工程顺利推进。建议如下。

（1）完善补助政策。对农户实施退耕还林的自留地、饲料地纳入补助范围；对于土地承包范围内的耕地以实际测量面积为准；对新一轮退耕还林启动之前已经实施退耕还林，符合第一轮退耕还林验收标准，但因计划指标限制未予以验收的坡耕地，也应纳入补助范围。

（2）提高补助标准。参照第一轮退耕还林补助标准，结合精准扶贫工作，完善地方配套政策，将新一轮退耕还林补助标准由1500元/亩，提高到3000元/亩以上。

（3）加强政策引导。耐心细致地做好群众思想工作，大力宣传退耕还林的重要意义、综合效益和优惠政策，提高退耕还林积极性，稳定退耕意愿。

（4）简化土地承包程序。对搬迁户、死亡绝户、未发包到户等原因闲置的土地，由村委会与造林户签定合同，让造林大户或建档立卡贫困户承包实施退耕还林，政策补助兑付给承包方。

（5）规范项目管理。统筹发改、林业、农业、国土、财政等部门工作力量，加强与精准扶贫工作的对接，按照“九步走”程序完善各个环节资料，确保工程建设规范实施，有序推进。

（6）加强科技服务。林业部门要加强对退耕户的技术指导，做好栽前、栽中、栽后管理，地方政府要引导退耕户放眼长远，发展替代产业，增加经济收入，确保退耕成果巩固，不反弹，不留后账，充分发挥其生态效益、经济效益和社会效益[6～8]。

5 结语

保康县退耕还林工作在湖北省山区县中具有一定代表性。实践证明，退耕还林在提高森林面积、改善生态环境、减少水土流失、促进农民脱贫致富中发挥了重要作用。在贯彻国家退耕还林总体要求的基础上，结合保康县的实际，及时研究解决好新一轮退耕还林面临的困难和问题，必将促进该工程健康有序开展，提高工程质量和效益。

参考文献：

[1]保康县林业局编纂委员会.保康县林业志（1950-2010）[R].保康：保康县林业局，2014：253～256.

[2]冯云波.政府工作报告[R].保康：保康县人民政府，2016.

[3]国家发展与改革委等员会.新一轮退耕还林还草总体方案[R].北京：国家发展与改革委等员会，2014.

[4]湖北省发展与改革委员会.湖北省新一轮退耕还林还草工程管理办法[R].武汉：湖北省发展与改革委员会，2015.

[5]赵树丛.在全国退耕还林实施工作电视电话会议上的讲话[EB/OL].[2014-09-28].http：//www.forestry.gov.cn/main/3164/content-711768.html.

[6]李 涛.大姚县实施新一轮退耕还林工程及存在的问题分析[J].绿色科技，2016（21）：70～71.

[7]李贵远.关于退耕还林工程是否有助于劳动力结构调整研究[J].绿色科技，2015（3）：306～307.

[8]李秀军.退耕还林可持续性研究[J]. 绿色科技，2016（21）：74，76.