深化农村土地制度改革完善承包地“三权”分置制度

李世永

十九大报告中习近平总书记强调，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。近年来，我国农村土地制度已逐渐不适应现代农业发展的需要，亟需开拓新的发展方向。十九大报告的明确指示，为新时期新条件下的农村土地改革指明了方向，为农业农村经济的进一步发展指开辟了道路。

1农村土地“承包经营权”内涵变迁

初期，农村实行家庭承包责任制，其中的土地经营权是农民以承包的形式从集体经济体制下取得土地的“经营权”。此种状态下土地的经营权是只有本集体成员才有资格获得的，但其本质上集体和集体内的成员内涵存在很大的差异，家庭承包责任制的强调重点在于农民以承包形式获得的土地使用权，没有对集体下具体人员的身份做具体的规范。其后，土地承包法、物权法等关相关法律对这一概念进行了进一步的完善，集体经济组织的集体所有的表达为“本集体成员”集体所有，是具体人员之一的集体。由此，“承包经营权”强调的是具体的集体经济人员的权利，承包农民的身份得到了明确，与先前的含义发生了很大的变化。

2深入推进农村土地制度改革完善承包地“三权”分置制度意义重大

2.1深入推进农村土地制度改革完善承包地“三权”分置制度有效推进土地有序流转

新时期农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度是保障农村土地有序流转的重要手段，为实现农业生产的规模化经营、加快农业现代化提供了动力。上世纪80年代改革开放初期，家庭联产承包责任制推行伊始，农村土地制度形成了所谓“两权分离”的状态，即土地所有权与承包经营权的分立制度。其后，随着市场经济的发展，在90年代出现土地承包经营者把土地转给别人经营的现象，也就是经营权的流动转让。由此，承包权与经营权区分开来。

2.2“三权”分置制度的完善是推进土地有序流转的基础性工程和重要保障。

“三权”分置制度促进土地流转适应了我国城乡经济发展的需要。当下，我国多数农村地区呈现土地面积分散、经营规模小、经济效益低的现象，农村出现大量的“富余劳动力”。而另一方面城市建设急需大量劳动力，由此，将土地转让出去让别人代为经营的农民就可以进城务工，实现城市建设与农民个人收入的双增长。此外，有能力的农户或公司从农民手上流转购买了一定数量的土地就可以实现经营的规模化发展，由此降低土地的生产经营成本，提高经济效益。

推进土地流转，完善“三权”分置制度是实现我国农业现代化的重要手段。我们可以看到，当下自发的土地流转存在着许多不规范的现象，例如，集体所有权被虚置、承包农户利益受损等等。这些问题的出现不仅产生了许多矛盾与纠纷也制约着土地流转的发展，进而影响农业现代化进程。党中央国务院将“三权”分置提升至制度层面切实保障了其对土地流转的支撑与保证作用。

2.3完善承包地“三权”分置制度以保障承包农户的土地承包权以及经营主体土地经营权

完善承包地“三权”分置制度是保障承包农户土地承包权，推动土地资源优化配置的必由之路。所有權与用益物权是农村土地产权的主要内容，农村集体经济组织行驶土地的所有权，但其概念自80年代的土地改革之后被逐渐的弱化，而现有的《土地管理法》对产权关系的解释相对模糊导致对农村承包权有所侵害，由此产生土地流转前期农民的积极性并不高的现象。“三权”分置制度保障了农民的土地承包权，切实提高了农民进行土地流转的的积极性，对提高土地利用率、促进农业现代化具有重要意义。

完善承包地“三权”分置制度是保障经营主体土地经营权，提高农业生产积极性的重要手段。“三权”分置政策明确指明要在保障集体经济所有权与农户承包权的基础上平等保护经营主体的经营权。经营权的保护减少了经营主体的顾虑，使其可以放心的加大投入，从而促进农业生产的现代化发展。

3、对完善农村土地制度的建议

3.1应进一步明确规范农村土地集体所有制内涵

农村土地所有制需要进一步的明确规范。农村土地归农村集体所有是必须坚定的原则，而且应当是该集体内的具体人员所有，与其他人无关。集体所有的范围是具体的集体人员范围内的，不同集体间的土地关系，属于不同的所有权主体，它们之间一定要有明确的边界。

3.2进一步明确农村集体所有权

农村集体拥有农村土地的所有权是农村经营制度的根本性原则，要坚持这一原则不动摇。完善“三权”分置制度需要切实维护农村集体对承包地的调整、监督、收回等权益，保障农村集体权益、充分发挥集体的作用。农户进行土地承包，流转土地经营权要向集体出示一定的书面材料，集体保留干预土地具体经营的权利。此外，要充分建立集体的民主议事制度，保障集体成员的知情权、监督权等权利，土地的所有权保证掌握在农民集体手中。

3.3平衡承包农户与经营主体间的利益关系

按照我国相关法律的规定土地承包者对承包土地享有占有权、处分权等权利，但是承包权与经营权的权能划分还具有相当程度的不明确之处。之中，分离后的经营权是看做物权还是债权就存在着很大的争议。由此，当下完善“三权”分置制度就要明确承包权与经营权的权能划分，平衡承包农户与经营主体间的利益关系。

不可否认，当下自发的土地流转工商企业利益先行，资本过多介入导致粮食种植面积缩减，甚至出现农地非农用等一系列问题。商业利益至上情况下粮食作物的低利润率导致其必不受重视，长此以往将为我国带来严重的粮食安全风险，损害我国农业的自给自足水平，也不利于农民的长期利益。所以，在落实“三权”分置制度推进土地流转的过程中必须重视土地用途的监管，保证农地农用，尤其是国家需要从制度层面对农村土地流转做出具体规范，保障土地应用的规范性与科学性。

（作者单位：810500青海省海东市互助县塘川镇农村社会经济服务中心）