西南少数民族地区空心村法律问题研究

张福娇

摘要：贵州地处我国西南地区，由于受到地理、经济、交通等因素的影响，外出务工的人口很多，造成了农村空心化的现象。土地荒废、生态破坏、违法犯罪增多，给乡村治理带来了新的挑战和难题，本文从法治的角度出发，探讨贵州乡村空心化后法治存在的问题及对策。

关键词：贵州；空心化；法治

随着我国城镇化的推进，大量农民外出打工，尤其是在经济欠发达的贵州地区非常普遍。贵州受自身地理位置和经济条件的限制，经济发展缓慢，所以很多农民都选择外出务工，剩下的大部分是老人、妇女、留守儿童。因其常住人口如大树之空心，故名空心村。空心村因为劳动力缺失，留守在家的都是老弱病残，加之农村土地荒废，文化设施缺乏，出现了严重的空心化问题。在西南少数民族贫困地区的这种农村空心化现象也引发了诸多社会问题，因此治理空心村迫在眉睫。党的十九大提出了乡村振兴战略，农村社会治理要自治、法治、德治相结合，共同发挥作用。在社会转型时期，在农村空心化背景下，结合西南地区农村实际情况，如何更好发挥法治的作用，是本文探讨的重点。

一、空心村治理中存在的法律问题

“空心村”是指农村地理、经济、文化、服务、人口等资源及社会公共服务设施等多项要素向四周迁移而导致内部空心，所形成的一种农村生态失衡的农村现象。随着工业化、城镇化快速发展，大量农村人口尤其是青壮年劳力不断“外流”，农村常住人口逐渐减少，很多村庄出现了“人走房空”现象，并由人口空心化逐渐演化为人口、土地、产业和基础设施整体空心化。中央“一号文件”指出：农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，农民利益诉求多元，加强和创新农村社会管理势在必行。位于我国西南地区的贵州，一直以来都是我国的一个劳务输出大省。很多地方，特别是农村地区都出现了不同程度的空心化，其中贵州的人口大县——大方县最为典型。织金县是毕节市下属的一个非常美丽但又非常贫困的县。2016年，织金的户籍人口数为120万，在贵州所有的县市中排名第5。从常住人口数量上来看，2016年织金常住人口为79.48万，外流人口达40.56万，人口外流率高达34%。这意味着每100个户籍的织金人中就有34个在外谋生。无论从外流人口数量还是从外流比例来看，织金在贵州的所有县市中都位居首位。因此在研究農村的法治问题时，结合城镇化背景下，农村出现的空心化现象，才显得更加有必要和现实意义。在贵州农村走访过程中，发现在乡村治理中存在很多方面的法律缺失，人治思想还是普遍存在的，法律普及率、村民的法律意识、法治力度远远不够，离社会主义法治国家的要求相差甚远。

（一）社会治安问题

人口空心化是空心村最大的问题，年轻劳动力和农村精英都离开农村，剩下的基本都是妇女、儿童、老人，在农村社会中，这些人口本来就是弱势群体，家中青壮年外出打工，给犯罪分子大量的机会，性侵留守儿童、妇女的案件经常发生，盗窃等治安案件年年高发。各种犯罪已经渗透到农村，对农村的治安造成了严重影响。农村社会治安非常堪忧，一方面犯罪分子猖獗，另一方面警力严重不足，对农村生活的弱势群体来说更加雪上加霜。监护责任不落实、监护人缺乏防范意识、儿童防护能力弱，农村留守儿童容易受到意外伤害，甚至成为不法分子侵害的对象。公安部门统计数据显示，被拐卖儿童群体中，第一位是流动儿童，第二位是留守儿童。如发生在贵州毕节的留守儿童被杀案，案发当地属于毕节南部山区，村中青壮年劳力大多在外务工，留下的基本都是老人和未成年的孩子。2015年8月4日，贵州毕节纳雍县勺窝乡中心村两名留守的未成年人在家中被害，分别是年仅15岁的女孩张云钰和12岁的男孩张云海，造成了恶劣的社会影响。

（二）青少年犯罪问题

贵州农村留守儿童很多，频频发生一些严重的青少年犯罪，这些留守儿童，父母长期外出务工，对孩子教育疏于管理，造成孩子很多心理问题。同时孩子对很多问题认识不清，难以抵御外在的诱惑，容易出现犯罪的苗头。现在农村青少年犯罪率年年升高，触目惊心，不得不引起重视。在贵州农村，青少年犯罪这种现象非常严重，如2015年贵州毕节留守儿童围殴致死案件，十多个学生围殴、侮辱一名同学，手段堪称残忍，这些类似的校园暴力已经发展到令人发指的地步。是什么让未成年的学生无法无天到这种地步？一个重要原因，是他们根本就不懂得法，缺乏做一名合格公民的基本价值观。

（三）土地资源和生态环境问题

空心村除了人口外流严重外，还存在土地资源浪费，很多土地没有人耕种，很多宅基地荒废，公共设施成为摆设，环境破坏严重。农村本身是山清水秀的世外桃源，远离钢筋混凝土的大自然瑰宝。加快城镇化的进程，并不是消灭农村，而是转移农村富余劳动力，进一步建设社会主义新农村。空心村的背景下，给农村无疑也是致命一击。因此对贵州空心村的土地资源管理和环境保护问题已经迫在眉睫。

村庄发展缺少规划，“空心村”现象愈演愈烈。比如，很多地方布局零散，新旧用地混在一起，增加了旧村改造的难度；有些地方盲目扩展，村内宅基地闲置，向外侵占农田等等。乡村政府应该积极发挥主导作用，对荒芜的土地重新规划利用，产生出经济效益。对荒废的公共设施重新整合，多建造些儿童和老人的活动场所，最大可能物尽其用。农村土地规划意识淡漠，没有按照有关规定建立村镇规划体系，导致农村建房随意性大，还多村民外出打工，甚至在城市购房落户，但是仍然保留农村的宅基地和责任田，导致很多宅基地闲置；还有部分年老的农民，被子女接去城里生活养老，也导致住房闲置，还有农村的祠堂等公共设施也渐渐没落，宗族意识淡漠，这些公共设施破落，经久失修，多吃多占观念作祟。多数农民认为宅基地作为不动产财富，越多越好，一户两处三处宅基地的现象也不同程度存在。加之原有住宅面积比较小，进出不方便，这与逐渐富裕起来的农村发展形势极不协调，从而导致人们弃旧从新，使旧宅闲置起来，慢慢地积淀形成“空心村”。农村人口不断向城市、村边或交通便利的地方聚集，许多地方人去房空。村庄外围交通便利，环境好，许多农民到村外围建造房屋，村内住宅就闲置起来。

二、空心村治理的法律路径选择

（一）加强法治宣传

贵州农村大多地处山区，闭塞落后，更多地保留着传统的文化，尤其是官本位意识非常突出，存在严重的人治思想。农村还有浓厚的家族和宗族意识，法律意识淡漠。村民文化素质普遍不高，缺乏基本法律素养。对于农民之间的纠纷，很多都不愿意走法律途径维护自己的权益，甚至觉得丢丑，还借助于人情关系处理纠纷，妇女、老人、儿童法律意识更加淡薄，等犯罪发生后都不知道该怎么做。因此要加大普法工作，宣传社会主义法制思想，做合格的公民。让村民一方面知道守法的重要性，做个知法守法的好公民，另一方面知道用法律武器保护自己，一旦合法权益受到侵害，不要选择忍气吞声或者冤冤相报，而是去走正规法律途径。将社会主义法治思想渗透到最基层最偏远落后的农村还很任重道远，这是社会主义新农村建设的一项艰巨任务。从人治到法治观念转变不是一蹴而就的，这是千年中国乡土文化中特有的现象，随着现代化脚步的到来，城镇化的加快，农村的很多固有观念也在慢慢发生变化，在这样一个特殊背景下，宣传社会主义法治思想刻不容缓。

1.让村民树立权利意识

知道自己作为一个社会主义公民享受的基本权利和履行的基本义务，积极参与到乡村民主建设中，不能让村民自治流于形式，只有宣传公民意识，权利意识，才能调动每个村名的积极性， 发挥每个村民的主人翁意识，将乡村治理中的自治落到实处。

2.让村民有守法意识

社会主义法治是法律面前人人平等，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。平时自觉规范自己的行为，法律这个红线坚决不能触碰，只有具备良好的守法意识，乡村的治安环境才能得到最终的改善。

3.让村民学会用法律的武器捍卫自己的合法权益

农民的复仇意识还是普遍存在的，比如，2018年震惊全国的张扣扣案件，就是一起典型的复仇杀人案。很多农村出现纠纷时，往往是纠集家族势力，靠人多势众的暴力手段来解决问题，最终导致很多悲剧的发生，离社会的文明大相径庭。在空心村背景下，留守儿童和老人特别容易成为不法侵害的对象，一定要对儿童，特别是女童，普及青少年保护法，对未成年人进行性教育，当伤害发生时，不要选择沉默，而是去告诉家长，寻求帮助，走正当的法律途径，减少悲剧的发生。

（二）村干部提高法律修养

农村青壮年的出走，精英外流。乡村治理中最重要的环节就是村干部，在维护乡村稳定，发展乡村经济中发挥最重要的作用。在很多空心村，村民自治流于形式，村民压根都没有参与到乡村治理中，有部分村干部甚至出现了严重腐败问题，严重伤害到村民的利益。因此村干部要加强自身法律修养，坚持依法行政。这才是提升乡村治理中法治的重要环节。

1.对村干部腐败不能姑息纵容

在一些地方，村官腐败已经成为严重的社会问题。村官虽小，但是在一方庙堂却是说了算的土皇帝。基层司法制度改革、司法介入是具有威慑力量的反腐手段，也是防治村官腐败的最后一道防线。对于村民反映的村民民主权利和经济权益受到侵害的案件，村干部腐败案件，检察院可以提起公诉，法院应该立案并进行公开审理。为了增进社会舆论监督力量，削弱社会关系网的执法干扰，促进司法公正，可探索建立相应的陪审团制度，使贪腐村官的保护伞不敢出面。涉及当地官员利益的重要案件，提倡实行异地司法管辖，从制度上解决涉官腐败案件查处难的问题。村民反腐上访问题的处理，实行上靠一级督查巡检、媒体跟进和办理责任追究制度。

防止村干部腐败，监管必须做到位，不仅要管好“钱”——农经部门要做好干部任期和离任经济责任审计工作，对村“三资”进行清理和审计，并在村务公开栏进行公示，确保资金使用的公开透明，保障了村民的知情权，接受群众监督，防止基层腐败。还要管好“人”，纪检部门要推进村级反腐的制度化建设，建立村干部防腐倡廉机制，让纪检等监督力量真正下沉到乡村。

2.在选人用人上下功夫，严把村干部入口关

一方面对候选人进行认真筛选，确保候选人条件过关、素质过关，掌握并认真分析每个候选人的基本情况、生活阅历、工作经历，坚决杜绝不合格人选当选。另一方面严格按照《村居民委员会组织法》的要求，规范换届选举工作程序及选举人竞争行为，对换届选举中的违法违规行为特别是贿选行为，做到发现一起，严查一起，并立即取消参选和当选资格。

总之，农村基层虽“处江湖之远”但事关国泰民安，不能让少数村干部成为“无人管、不想管”的监管盲区，管好村里的“当家人”。风清气正的农村政治生态必将惠及全体农民群众。

（三）充分发挥法律作用，保护好农村环境资源

发挥土地管理法、环境法等法律法规的作用，充分利用好农村土地，提高土地利用率，保护耕地，保护好农村的生态环境，让农村成为城市人向往的绿色家园。贵州农村大多处在偏远的山区，山清水秀也不失为一个难得养生之地。近些年，空心化的村庄缺乏科学规划和管理，导致污水横流，遍地垃圾，农村生态环境遭到极大的破坏。让农民的生存环境每况愈下，使得更多农民逃离农村，形成了恶性循环。为强化“空心村”治理，笔者提出以下建议：

1.引导群众观念转变

强化对《土地法》等法律法规和政策的宣传，各级部门要采取多种形式，通过电视、报纸、新闻媒体等，大力宣传《土地管理法》《农村宅基地管理意见》，使法规深入人心，家喻户晓。增强干群节约土地、依法管地的法律意识，在全社会形成自觉节约用地、依法管地用地的良好氛围。在广大群众中形成宅基地属集体所有、按规划用地、建新宅必须退旧宅等共识。加强村庄规划。

2.加大规划投入，列支专项资金用于编制村庄（社区）规划

基层建立健全专门规划管理机构，从严控制农村建设用地以及宅基地用地规模。完善相关法规政策。尽快完善相关政策，修改相关法律法规，实行宅基地统一管理，严格落实一户一宅政策。对“一户多宅”问题，通过市场化手段进行回收，逐步形成农村宅基地退出补偿机制。加大投资。设立专项资金，分期分批治理“空心村”。将土地整理与新农村建设相结合，开展农村居民点整理，实行城乡建设用地增减挂钩，合理配置土地资源。在农村这片广袤的土地上一样也要大力宣传土地管理法，让农村荒废的土地重新利用起来，同时也要让环境法的内容告诉村民，让他们知道生态环境的重要性，知道生存家园需要保护。农村有了好的环境，才能产生绿色经济效应和生态效应的双赢。贵州有着得天独厚的地理条件，更加应该保护好绿色生态，加快發展好旅游业和第三产业，也是实现脱贫致富的好路子。

结语

贵州自古就是偏远落后山区，经济文化落后，加之特殊的地理经济原因，贵州乡村治理也一直致力于精准扶贫，改善村民的生活质量。在乡村治理中，法治无疑是一种非常重要的手段，也是贯彻党的路线方针的关键。空心村是城镇化背景下产生出来的一种农村现象，因此在农村治理中，应该结合这个特殊背景，大力宣传法律，加强村干部的法律意识，提高村民的法律意识、环保意识，充分发挥好法治的作用，维护好农村社区的和谐发展。

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