我国农村养老保险法律问题探究

付五平 毛新

摘要：我国农村老年人口数量多，养老压力大。虽然农村社会养老保险已覆盖全国，但农村养老保险的实施存在诸多问题，大部分农民由于种种原因只购买最低档次的养老保险，无法保障其老年生活。基于此，国家应提高基础养老金的补贴力度，加强宣传工作，拓宽农村养老保险基金的投资渠道，修订立法，完善农村养老保险的法制保障，提高农村老人的晚年生活保障。

关键词：农村养老保险；法律问题；法律保障

一、引言

我国农村人口众多，截至2015年底，农村人口60346万人，占全国人口总数的43.9%， 60岁及以上的老年人口22200万人，占总人口的16.1%，其中65岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。农村老年人口的增长，加剧了农村养老压力。我国农村养老保险法律制度起步较晚，20世纪80年代末才开始推进农村养老法律制度试点工作，但试行效果并不理想。

二、我国农村养老保险的现状

随着我国城镇化的发展，大批农民工进城务工，农村剩下的大多为留守老人。农村青壮年劳动力的流失、老龄人口的增加使传统的土地养老和家庭养老功能进一步弱化。我国农村地区主要依靠家庭养老，虽然有养老院，但入住对象大都是五保户和孤寡老人，而且一般有子女的农村老人以入住养老院为耻，认为子女不孝顺才住养老院。在现有的农村养老院中，大多缺乏养老服务的标准化基础设施及养老服务专业化组织，养老服务资源城乡分配不合理。

自2009年新农保实施以来，参保人数日渐增多，2014年实现了农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，截至2015年末，我国城乡居民基本养老保险参保人数达到50472万人，比上年末增加365万，其中农村养老保险覆盖率已达到80%以上。农村参保人数增加，参保率逐年提高，使农村社会养老基金产生较多盈余，新型农村社会养老保险体系也得以建立。

我国不同地区经济发展存在较大差异，地方政府经济实力不同，对农村养老保障支持力度不同，从而产生了同一档次的农村养老保险，在不同的地方，领取的养老金数额不同，产生了养老保险金差异较大的现象。

三、我国农村养老保险存在的法律问题

（一）农村养老保险保障水平不高

虽然目前大部分农民参保了新农合，但部分农民思想守旧，深受“养儿防老”思想的影响，只关注眼前利益，不愿参保或选择最低档新农保缴费。这与地方政府宣传工作不到位有关，部分农民对新农保存在较多疑问，这些疑问长期积存下来，影响了他们参保的积极性。从政府补贴层次来看，不同档次的缴费标准，农民最终得到的政府补贴差别不大，导致了农民选择最低档次的缴费标准，无法保障未来生活的基本需求。

（二）新农保基金筹集渠道窄，政府财政压力大

新农保的基金来源有三条渠道：政府补贴、集体补助及个人缴费。政府补贴额度不高，集体补助仅在经济发达地区的农村集体才会兑现，因此新农保基金个人账户主要依靠政府补贴及个人缴费。据国家统计局的相关资料，我国农村60岁以上的老人中，80%以上的经济支持主要来自家庭，包括老年人自己的收入和积蓄，以及子女或其他亲属的经济赡养。但大部分农民选择最低档的养老保险档次，有些丧失了劳动能力的人及其他无收入者，甚至连最低档次的费用都无力缴纳，其老年生活堪忧。因此，迫切需要政府提高财政补贴力度。

（三）养老保险法制保障不完善

我国农村养老保险法律保障不完善，立法层次较低，且不成体系。我国还没有出台专门的《农村养老保险法》，各地有关农村养老保险法律主要为《新型农村养老保险资金管理办法》《县级农村社会养老保险基本方案》《新型农村社会养老保险试点指导意见》以及2011年出台的《社会保险法》。除《社会养老保险法》之外，其他与农村养老保险有关的法律文件立法层次较低。《社会保险法》虽然首次将新农保纳入法律，有利于保障农村老年人的合法权益，但该法对农村养老保险的规定限于原则性规定，对新农合的参保范围、资金来源、支付待遇、资金运行监管等方面都未做出具体规定，这为新农保的实施带来了困难，各地只能根据本地政府的政策规定实施新农保。

（四）养老保险基金保值增值难

目前，新农保已基本普及，养老金账户余额也越来越高，管理好养老金余额事关农村老年群体的切身利益。但新农保的个人账户资金管理模式单一，基金保值增值难。新农保养老金由政府管理，但各地政府管理水平参差不齐，管理方式落后，缺乏专业化的投资理财团队，且社会监管机制不明晰，难以保障新农保养老金的安全性及收益率。将新农保养老金存入银行，虽然安全性较高，但收益率低；如将养老金投入股市和债市，虽然收益率高，但伴随的风险也高。落后单一的新农保资金管理模式，导致新农保养老保险基金保值增值难度加大。

四、解决我国农村养老保险法律问题的对策建议

（一）加强宣传工作，营造农民自觉投保较高档次养老保险的氛围

虽然现在农村地区基本是全民享受养老保险待遇了，由于養老保险是“先付费、后享受”，大部分农民由于对保险的专业知识知之甚少，部分农民对养老保险持不信任的态度，因而选择最低档次的养老保险投保。因此，各地政府部门应加大宣传力度，深入各地农村，采用“三下乡”节目、设免费摆摊咨询点等通俗易懂、农民易接受的方式，或是在农村的赶集日宣讲养老保险知识、目的及意义，帮助广大农民了解养老保险知识，转变其旧观念，使其自愿参与购买较高档次的养老保险，为以后的养老提高保障。

（二）大力发展农村经济，加大国家对新农保基金的财政支持力度

1.加大对农村发展的支持力度，使集体补助落到实处

旅游资源丰富的农村地区可以发展乡村旅游经济，提高当地收入；积极吸引投资者前来本地开发，建议对投资农村集体企业的投资者给予优惠政策；鼓励本村农民承包荒山、荒地，促进农村土地的合理使用。村集体可以从发展旅游经济、村集体企业的收益以及土地承包费中提取一部分资金，作为农村养老保险的补助资金，使农村养老保险的集体补助发挥应有的作用。

2.实行国家补贴与个人缴费挂钩

个人缴费部分一般按个人经济能力缴纳，但目前大部分农民都只缴纳最低档次的保险费。为激励农民购买较高档次的养老保险，建议将国家补贴与个人缴费挂钩，即个人缴费越高，国家补贴力度越大。这样，能有效激励大部分农民选择高档次的标准缴费，提高养老保障。

3.提高基础养老金水平

目前，我国已将农村社会养老保险与城镇居民养老保险进行合并，但农民收入较低，城乡之间仍存在较大差距。随着农村老年人口的日益增长，国家应加大对农村养老保险的补贴力度，提高农村基础养老金，并通过立法确定具体的补贴比例，同时将老年救助和老年福利纳入养老保险体系内，提高农村老年群体的养老保障水平。

（三）扶持辅助养老模式，构建多层次、差异化的农村养老保障体系

农村养老事业是一项庞大的工程，国家应从整体上调控，除保障五保户、孤寡老人等弱势群体的养老之外，還应投入更多的财政支持，在广大农村修建养老院，使更多的老年农民能够入住到养老院，安度幸福晚年生活。地方政府也可以扶持开发新的养老模式。

1.PPP养老模式

采用PPP养老模式，由政府等公共部门与私人部门签订PPP合同，为成立项目公司提供法律保障，政府部门主要负责提供土地等建设养老机构的公共资源，制定与项目建设有关的政策法规和对PPP项目给予一定的补贴。PPP合同的另一方为私人部门，主要负责提供建设养老机构所需的资金，以及负责建设、管理和运营养老机构等事宜。

2.土地养老模式

采用土地养老有两种运行模式，一是对于部分农村孤寡老人、丧失劳动能力者及其他无收入者，可以考虑将其自留山、自留地及宅基地承包给其他人，收取一定费用以维持生活。二是由上述人员将自留山、自留地及宅基地回收村委会，由村委会统一安排修建村养老院，配备护理人员及一些娱乐设施，供其居住。这样，既解决了土地的闲置问题，又解决了部分农村老人的养老问题。

3.互助养老模式

互助养老模式一般以村或社区为单位，由村委会和居民共同出资，修建养老院，居民视出资情况，入住养老院时缴纳相应的费用或不缴费。入住养老院的老人分为两个层次，第一层次者为无劳动能力者，但生活尚能自理；第二层次者为稍年轻的农村老年人，具有劳动能力，这部分人负责照顾第一层次者及其一日三餐，打扫卫生等，维护养老院的日常生活。第二层次者的劳务可以折算工资，也可以作为资本存入互助养老模式的“时间银行” ，等到自己步入老年时可以享受同等时间同等养老服务的待遇。

（四）拓宽农村养老保险基金的投资渠道，提高其收益率

目前农村养老保险基金的投资渠道主要是存入银行或是购买国库券，收益较低。为提高其收益率，可以将其投入到风险较低的建设项目上，如投入到发展乡村旅游经济、在水资源丰富的地方投入建设中、小型水电站等项目，这些项目相对其他行业风险较低，收益快。

（五）完善立法、加快立法进程

新农合的实施关系到农村老人的切身利益，需要立法保障，在这方面可以借鉴其他国家的做法。如德国在1957年就制定了《农民老年救济法》，1995年通过了《农民养老保险法》，2002年颁布了《养老保险改革法》等，德国通过出台这一系列法律，有效保障了农村老人的养老福利，消除了其养老后顾之忧。因此，国家应加强农村养老的立法，出台一部专门针对农村养老保险及其实施的法律，确定国家补贴及集体补助的具体比例，明确养老保险基金的管理和监督机制，以及相关主体的责任形式，使农村养老保险法律制度日趋完善。

结语

随着农村人口老龄化的加剧，农村养老压力日益严峻。新农合的实施体现了国家对农村养老问题的关注，但由于新农合的发展在我国尚处于起步阶段，还存在许多问题。新农合的完善是一个长期的过程，现阶段我们可以根据本国的实际情况，制定并完善相关法律法规，借鉴他国先进经验，为新农合的实施创造条件，保障农村老人安度幸福晚年。

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作者简介：

付五平（1977- ），女，湖南怀化学院经济学院，法学硕士，讲师，主要从事经济法、民商法等方面的教学和研究；

毛新（1972- ），男，湖南怀化学院经济学院，经济学硕士，讲师，主要从事经济学方面的教学和研究。