国家审计对领导干部受托责任监测功能的实现研究※

姜丽莎 冯均科 张艺琼

（1.西北大学，陕西 西安 710127；2.兰州财经大学，甘肃 兰州 730020）

十八大以来，党中央围绕“全面从严治党”，加强了党风廉政建设和腐败惩治力度，打下了一批又一批的“老虎”和“苍蝇”，在反腐倡廉工作中审计的作用不容小觑。审计因受托责任的存在而存在，因受托责任的变化而变化（杨时展，1990）。在习近平新时代下，中国特色社会主义制度的国家审计随公共受托责任的存在而存在，随公共受托责任的变化而发生相应的功能调整。对领导干部进行受托责任履行情况审计，是考核领导干部的重要依据，也是惩治“四风”、打击腐败、从严治党的重要手段。与此同时，“大数据”的概念已经逐渐的深入人心，大数据在审计中可以通过精准选择监督对象，精准进行数据分析，实时跟踪审计，以缩短审计时间，降低审计成本，有效保障审计中发现问题的准确性和合理性，提高审计效率，为领导干部受托责任的实时、综合监测开辟新途径。

一、国家审计对领导干部受托责任实时、综合检测的必要性

（一）“全面从严治党”的政治要求

习近平总书记在十八届中央政治局常委记者见面会上强调，“打铁还需自身硬。我们的责任，就是坚持党要管党、从严治党。”党的十八届六中全会修订并颁布了《中国共产党党内监督条例》，强调“党内监督的重点是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部”。因此，加强领导干部责任的实时、综合检测，是当前党风建设的重要内容，也是落实“全面从严治党”的重要途径之一。

如何深入落实“全面从严治党”，“大数据”的出现就是最好的利器。在大数据时代，单位和个人的常态信息和动态行踪都会留下数据痕迹，这些数据信息被存储下来的与其他各种相关信息交汇到一起，就能成为审计监督中的重要线索。大数据的运用通过消除部门之间的信息壁垒，可以让多个数据集形成互联，突破了单位与单位、个人与个人之间的数据信息孤岛，让腐败迹象或行为变得更易识别。通过对数据的整合分析，消除以往审计监督的盲点，从而更好地实现“审计全覆盖”。用好大数据这个审计监督利器，构建审计监督大数据平台，实现全面从严治党的纵深发展，最终实现对领导干部正风肃纪的目标。

另外，大数据应用使得获取行政监督信息渠道多样化，各个行政机关之间的监督信息能够实现实时传递和信息共享，使得公众参与监督、参与国家治理成为现实，有利于形成“全民反腐”大格局，有利于保障政府及其领导干部的廉洁高效，有利于维护和提升政府形象，提升政府公信力。

（二）屡审屡犯、屡犯屡审的监督现状

根据近5年被审计领导干部的审计结果，可以看出：负直接责任问题金额在2012-2015年成显著增长趋势，而在2016年出现了大幅下降；涉嫌个人经济问题金额呈同样趋势变化。说明通过对领导干部的审计，能够有效地抑制腐败现象，减少违规问题。涉嫌个人经济问题的人数在2014年达到最高峰，为43人，占被审计领导干部人数的0.14%，随后出现明显的下降趋势，但2016年涉嫌个人经济问题人数又有小幅上升。这些结果说明，尽管当前反腐斗争已经呈压倒性的态势，但腐败形势仍然严峻，依然是“屡审屡犯、屡犯屡审”的现状。因此，未来应继续加强领导干部责任审计。

表1 近5年被审计领导干部审计结果

图1 近5年被审计领导干部审计结果

此外，根据审计发现，当前取得的反腐成绩中，依然是由上而下式的审计监督形式，而缺乏依靠广大人民群众自下而上的反腐监督。实际上，社会公众更应成为行政监督、反腐斗争的主力军。因此，国家审计应发挥大数据、云计算和区块链等新技术的作用，以信息数据技术对领导干部的职责进行监督控制，实现各个审计环节有机结合，保证审计过程、结果的质量，实现审计监督精准化、科学化的标准。同时，应积极构建大数据背景下审计监督的社会公众参与机制，畅通监督渠道，形成庞大的监督网，充分发挥社会大众的监督作用，这是新时期提升国家审计实效的必然选择。

（三）审计监督时效的滞后性

当前对领导干部的审计监督存在严重的滞后性，往往是在其退休后或离任后才进行审计，无法做到及时发现其任职期间存在的问题，这使得对领导干部受托责任履行情况的过程监督弱化了很多，对于已经造成的损失也无力挽回，可能会降低公共资金的使用效率或由于贪污腐败所造成的国有资产流失，政治生态恶化等不良影响，既影响了审计监督的时效性，也削弱了国家审计预防功能的发挥。

因此，有必要以大数据为基础将审计端口前移，使对领导干部的监督更具科学性和针对性，这样不仅可以解决领导干部审计工作的滞后性和被动性，也可以使国家审计对领导干部任期期间的监督定位更加清晰，监督目标更加明确，审计发力更加精准，以提高审计实效。此外，在大数据背景下，审计机关应借助“金审工程”构建大数据分析平台，持续采集被审计领导干部的相关数据信息，将搜索到的可靠的、有价值的数据，快速进行分析和整理，使信息价值最大化。同时还可以开展审计风险评估，实时、动态掌握被审计领导干部的任职风险和异常行动，及时发现存在的问题，大幅度提高审计效率，使国家审计工作由事后审计向事前审计推进，将阶段性审计模式转变成持续性审计模式（朱玲玲，2016[1]），推动领导干部“审计全覆盖”的落实。

（四）审计监督受时空限制

在当前的领导干部审计工作中，审计工作人员需要前往被审计领导干部所在单位查看并获取相关的会计凭证和账簿、预算审批流程文件、重大投资项目批复文件等相关的审计证据，开展受托责任履行情况的审计活动，即“现场审计”。此种审计方式需要耗费大量的人力和物力等审计资源，同时审计成本较高，审计效率低下，从而影响审计质量。在“审计全覆盖”的政策要求下，审计工作量大且审计人员较为匮乏，当前的审计方式已无法满足对领导干部进行“全面监督”的审计要求。

在大数据背景下，对领导干部的审计监督则可以不受时间上和空间上的限制，审计人员只需通过服务端远程访问被审计领导所在单位的数据库系统（朱玲玲，2016[1]），足不出户就可以实时地、动态地获取被审计领导干部的相关资料和信息，即“非现场审计”。通过这种在线审计方式，改变了审计数据采集的方式，使审计人员获取数据信息的广度和深度扩大，减少了去现场收集数据资料的时间，降低了现场审计费用，使得审计工作的效率得到了极大地提高。通过在线审计，当评估的审计风险较高、领导干部相关的数据信息出现异常时，可以及时派出相关人员到现场进行核实，通过现场审计和非现场审计方式的结合，实现审计监督的实时性、动态性和全面性。

（五）深入挖掘数据的潜在价值，健全领导干部绩效考核制约机制

对领导干部进行受托责任履行情况审计，是监督领导干部恪尽职守、惩治“四风”、打击腐败、从严治党的重要实现手段。然而，监督只是手段，其最终目的是通过强化领导干部的履职行为，为人民选用清廉的好官、勤勉的好官和奉献的好官，甄选出为实现人民群众的根本利益而着想，为实现伟大中国梦而无私奉献的党员领导干部。因此，在大数据时代，通过对领导干部进行实时、综合检测，深入挖掘相关数据的潜在价值，以强化领导干部的绩效考核制约机制是非常必要的。

惩治“四风”、打击腐败、从严治党要从根本问题出发，即思想问题。而思想可以通过行为准确表现出来，领导干部能否忠于职守、抵制腐败的行为表现是其思想状态的直接体现。对领导干部的思想把握，可以通过大数据技术考查事物与事物之间的相关关系，尤其在领导干部的绩效考核方面，相关关系比因果关系更为重要，这也是大数据时代的思维变换，即重点考查相关关系而不是因果关系。通过对领导干部实时、综合检测的数据深入挖掘，发现事物之间的规律，进一步丰富和完善领导干部的绩效考核制约机制，调动被审计领导干部积极、主动、自觉履行职责，切实做到权责统一；另外，还应建立相应的申诉机制，对审计过程中出现的偏差和错误允许被审计领导干部进行纠错和补充说明，以保证“不错杀一个好官，不错过一个贪官”，防止审计权力的滥用，使国家审计真正发挥预防领导干部滥用职权、腐败贪污的作用，同时为人民群众甄选出“真正的好官”。

二、扩展领导干部受托责任监测范围的可能性

（一）领导干部的廉洁道德建设需要扩展领导干部受托责任监测范围

从古到今，廉洁从政是领导干部履行受托责任的基本要求，是评价一名官员好坏的基准之一，也是中华民族传统美德的重要构成部分。从古代的杨震、包拯、于成龙到新中国成立以来的焦裕禄、孔繁森、谷文昌等，可以发现，清廉为官是他们毕生的追求，同时也是他们光辉形象的真实写照，正是因为他们宝贵的廉政道德品质，被世人作为杰出的典范传唱至今。

然而，在当今的中国，唯利是图、贪图享乐、公款吃喝等腐败现象和不良社会风气正在潜移默化地腐蚀着领导干部，使他们中的一部分人丧失理想信念，出现了贪污受贿、滥用职权、以权谋私、道德沦丧等严重问题，极大地破坏了党风廉政建设，影响了社会公众对政府的公信力。习近平总书记曾强调，提升领导干部的道德水平是领导干部清廉从政的重要基础，要大力夯实党员领导干部的思想道德基础，引导广大党员干部始终保持崇高的道德品质和清廉的工作作风。

因此，要加强领导干部的廉洁道德建设，一方面需要开展廉政道德教育，强化领导干部的社会主义核心价值观；另一方面需要通过国家审计监督，扩展领导干部受托责任的监测范围，全面考核领导干部的政治素养，以加强领导干部为民服务的责任感，全面推进反腐倡廉，实现“软硬皆施”、“思想教育与行为监督”两手抓，使领导干部始终以人民群众的根本利益为出发点，做一个为官清廉、恪尽职守、乐于奉献的人民公仆。

（二）良好的宏观审计环境为扩展领导干部受托责任监测范围提供了可能

宏观审计环境对国家审计的“免疫功能”发挥有着举足轻重的影响，尤其在当今高度数字化、信息化的时代。近年来，国家审计署一直以构建国家级电子审计系统为目标，一方面开展各省市级审计机构的“金审工程”建设，另一方面积极推进国家审计信息化系统、信息化数据库和审计数据中心等软件和硬件环境设施建设以及审计基础平台、审计指挥中心的搭建，并提出要建设供全国各级审计机构和审计人员使用和共享的审计专网，优化配置审计资源并提高审计资源的利用率，提高“大数据”背景下，审计人员的数据采集、数据分析和数据处理的综合能力，丰富信息获取途径，创新审计模式，扩大审计范围，降低审计成本，切实提高审计效率。

因此，在当前的宏观审计环境下，对领导干部实施受托责任审计不再局限于传统审计下的审计方式和审计范围，宏观审计环境的建设为领导干部受托责任监测范围的扩展提供了可能。根据领导干部所在岗位的职权范围，运用大数据技术形成审计监督网，扩展领导干部受托责任检测范围，对其实行全网覆盖，全面监督，促进领导干部合法从政、合理从政和高效从政。

（三）大数据、云计算等新技术为扩展领导干部受托责任监测范围提供了技术支撑

自党的十八大召开以来，党中央的反腐决心不断增强、腐败惩治力度也在不断加大，打下了一批又一批的“老虎”和“苍蝇”，以净化党风。然而，仍有部分领导干部心存侥幸，仍然冒风险敛财、贪腐，其手段也越来越隐蔽，给审计监督获取线索带来了困难。但是在当今信息化时代，大数据、云计算等新兴技术的应用，毫无疑问，给审计机关提供了一双及时、准确、全面而高效的“电子眼”，为扩展领导干部受托责任监测范围提供了技术支撑。

随着“互联网+”的全面推进，万事万物互联，大数据已经被广泛应用到人类生活生产的各个方面。政府部门也正在全力打造大数据行政平台，实现网上施政，这使得更多的行政数据和信息更加透明化、公开化，从而压缩了贪腐空间，大大降低了贪腐机会。同时也有利于审计机关获取更多信息、快捷取证，以行使更多的监督权，促进领导干部廉洁自律、恪尽职守、勤勉从政。大数据的应用，能够对领导干部进行日常工作的监督和考核，实现领导干部受托责任履行情况的全过程监督，同时也实现对领导干部进行线上和线下全方位的审计监督，使得审计监督更加高效和透明。另外，由于大数据网络是24小时全天候运转，审计机关可以随时对领导干部的各种行为进行监督而不受时间限制，从而实现实时审计监督。

三、拓展领导干部受托责任监测范围的障碍

利用大数据技术进行审计监督是审计模式的伟大创新，是促进领导干部尽职尽责、廉洁从政的重要手段。然而，大数据技术是把“双刃剑”，利弊兼存，审计机关应重点关注应用大数据技术扩展领导干部受托责任监测范围的法律障碍等，积极寻求大数据审计模式的良性发展道路。

（一）大数据技术相关的法律法规体系不健全

当前，我国大数据技术在审计方面的应用处于初级阶段，相关的法律法规体系不健全，给大数据审计的推广带来了困扰。尽管审计署相继出台了《审计署关于计算机审计的暂定规定》和《审计机关计算机辅助审计方法》以及中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等规定、方法和意见，但是这些文件并没有对利用大数据技术进行审计的使用标准、操作流程及管理机制等进行规范。因此，仍有很多地方亟待完善。由于法规的不完善，部分网民滥用网络，诸如“秦火火”之流，制造谣言、断章取义、污蔑诽谤和恶语中伤他人，严重损害了他人的名誉。另有一部分网民，发布的很多信息无从考证，这不仅浪费了审计机关的人力和财力，也影响了社会的安定和团结。大数据时代，要充分利用大数据技术进行审计监督，必须健全大数据审计相关的法律法规，建立一套适合新时期中国特色社会主义的大数据审计法律体系势在必行。

首先，应该在现有的审计法规和计算机审计规定中，添加大数据审计监督的相应条款，构建大数据审计法律体系，以保证大数据审计的合法合规性；其次，由于政府部门和领导干部的大量数据信息可能涉及国家的商业机密等，因此应该对大数据审计应用权限、操作手段等进行立法规定，防止泄密，给国家安全带来隐患；最后，为更好的适应大数据审计法律规定，相关部门应配套出台大数据背景下审计监督操作指南，包括具体操作流程等细节，以对审计人员运用大数据审计提供全面、系统地指导，以充分发挥大数据技术的应用给审计工作带来的便利。

（二）政府相关信息安全问题

由于互联网本身具有信息安全无法百分之百保障的先天不足的缺点，运用大数据技术进行国家审计，存在信息安全隐患，这就对审计相关信息的安全保密工作提出了更高的要求。信息的安全隐患主要来自以下几个方面：（1）互联网的先天不足，被不法分子利用，截取相关信息进行买卖或者对数据进行非法下载、篡改，会造成信息的泄露或数据信息的歪曲；（2）黑客的非法入侵，盗取国家机密，造成信息泄露。更可怕的是，大数据技术形成的数据平台为黑客网络攻击提供了便利，容易造成片式攻击，一旦审计数据平台遭到攻击，很有可能造成一夜之间所有网络系统瘫痪或崩塌；（3）国外间谍入侵，实施“信息侵略”，比如美国的“棱镜计划”，导致几乎所有类别的信息，包括电邮、存储数据、文件传输、视频会议等都能被美国政府所监控。而国家审计大数据平台记录的是有关政府的计划规划、政策制定、官员任职、政绩等信息，许多属于国家秘密。一旦信息安全出了问题，可能会给相关部门造成无法估量的经济损失，损害政府形象、威胁国家安全问题，并引发公共危机和社会动荡。

所以，建立大数据信息安全保障中心，对数据进行维护和安全保障是非常必要而且迫切的。首先，应从源头上保证信息的安全，包括信息的采集、存储和传输过程，设置相应的数据登录、下载和修改权限，避免数据被任意使用和修改；同时应保证不相容职务相分离，比如数据权限设置和数据管理；其次，指定专人负责保证审计网络系统的稳定和可靠，保证大数据只是用来对领导干部的监督；同时在进行信息分享时，制定详细的分享原则，对于不能分享的数据，未经批准不得私自分享；最后，设计数据使用过程的留痕机制。对审计大数据平台内进行的任何操作进行实时记录，包括数据信息的浏览、下载、修改、传输等，一旦数据被删除或修改可以根据数据痕迹进行追责，以防止不法分子操控数据的违法行为发生。

（三）侵犯领导干部隐私问题

大数据时代，各种信息透明化，导致公民的隐私权随时面临着严重的威胁。每个公民都有隐私权，领导干部也不例外。当前，在运用大数据对领导干部进行审计时，容易造成当事人的相关信息被泄露，严重者可能会侵犯个人隐私和名誉。在对领导干部的日常行为进行监督和追踪过程中，很可能由于行为不当而侵犯了领导干部本人及其家属的隐私权。尤其当手里掌握的证据并不确凿时，随意地爆料当事人信息，不仅损害了当事人的隐私权和名誉权，也会给其家属带来巨大的伤害。另一方面，领导干部的信息也可能因为利益驱动而被不法分子泄露，给其个人带来不必要的麻烦甚至威胁个人人身安全。这是对他人隐私的不尊重，甚至触犯了相关法律。

因此，审计机关应注重保障领导干部个人的信息安全，防止因疏忽而泄密，给当事人造成巨大的损失。首先，在大数据审计的相关法规中加入保护个人隐私和名誉的相关规定，并对侵犯官员隐私等行为予以追究，行为严重的应承担相应的民事、刑事责任；其次，增强他人隐私保护意识，定期对审计人员和数据管理人员进行维护和尊重他人隐私的相关知识宣传和培训，要求审计人员在不违反法律法规的情况下，合理使用大数据开展审计工作；最后健全个人隐私保护机制，对可能侵犯他人隐私的相关信息及时予以处理，去隐私化（张峰，2015[2]），为进一步推广大数据审计创造良好的信息环境。

四、监测领导干部受托责任功能的实现路径

（一）加强领导干部任前、任中和任后的全过程审计

当前，对领导干部的受托责任监督大多是在离职后或退休后进行。而这种事后审计缺乏对领导干部任职期间的监督，无法对领导干部任职期间的政绩进行客观而准确的评价，同时对任期中出现作风问题的领导干部也无法提前警示和教育，从而无法切实落实全面从严治党。

因此，要促进领导干部受托责任的履行，应关注领导干部选任前、选任中和选任后整个履职过程和结果,并进行持续审计。通过对领导干部受托责任履行情况的持续审计，能够对被审计领导干部的行为活动进行实时监测，采用风险评估和设置的预警点等方法，及时发现异常情况，对贪污腐败、玩忽职守、不作为或胡作为等行为起到及时有效地抑制，净化党员干部队伍，促进领导干部廉洁从政、勤勉从政，优化我党选人用人机制，提高政府受托责任履行能力。

（二）创新审计方法，提高审计效率

扩展领导干部受托责任履行情况的监测范围，全面推进审计全覆盖，势必会增加审计机关和审计人员的工作量。要将审计工作落到实处，“不喊口号，不做空头承诺”，就需要不断创新审计方法，提高审计效率，保证审计质量。首先，在审计范围方面，应根据风险评估结果，选择审计重点，做到全面审计与抽样审计相结合，优化配置审计资源，提升审计的有效性；其次，审计具体方法的选择上，应将传统方法和新技术相结合，通过深度访谈、问卷调查、询问等多种方式收集审计线索，同时应用大数据等信息技术采集数据、整理和分析，提高审计的综合能力；最后，现场审计与非现场审计相结合，以节省审计成本，缩短审计时间，提高审计效率。

（三）完善受托责任审计，促进行政权利的规范运行

行政权利的规范运行是对领导干部受托责任履行的基本要求，是实现人民群众公共利益的重要因素。通过受托责任审计，监督领导干部公共权力的运行，促使领导干部在其职权范围内合法、合理、高效地配置公共资源，全面而有效地履行公共受托责任，是国家审计提升党员干部政治素养的重要手段。

完善受托责任审计，促进行政权力的规范运行，可以通过设定合理的受托责任审计目标，制定科学的受托责任审计计划，以公共受托责任的有效履行为核心构建审计评价指标，尽可能全面地反映受托责任履行情况，以客观、公正地评价领导干部的受托责任履行程度，并编制领导干部受托责任履行审计报告，将每一项公共受托责任的履行情况向社会大众公开，从而促进责任政府和责任领导队伍的建立。

（四）加强行政伦理监督

行政伦理是人民群众对政府及其领导干部行政活动的“对错”、“好坏”、“善恶”的判断（张康之，2000[3]］），具体是指政府部门及其领导干部在行使公共权力分配社会资源、实现社会利益时，应以为社会公众提供优质的行政服务、实现广大人民群众的根本利益为目标，认真履行公共责任，实现公平和效率，为社会公众谋求最大福祉的道德素养及行为规范的总称（张俊选，2011[4]）。

行政伦理监督则是加强政府部门及其领导干部伦理化权力的重要制约机制，将行政伦理作为领导干部施政的最低道德底线，通过国家审计机关的行政伦理监督，促使领导干部将伦理道德的内化于心，并体现在行政行为中，有效防止领导干部发生伦理失范的行为，塑造廉洁从政、克己奉公、无私奉献的领导干部队伍，推进领导干部管理的伦理化，形成依法治国与以德治国的有机统一。

（五）审计结果公开化，接受广大人民群众的监督

对领导干部进行审计监督是权力制约的一种手段，是提高政府治理能力，促进廉洁政府、阳光政府和法制政府建设的利器，审计机关应建立起公正、公开、透明的监督机制，将审计结果公开化，接受人民群众的有效监督，以确保该监督机制顺利运行。通过审计结果及时和主动公开，扩大人民群众的知情权，降低人民群众的“信息不对称”，也向全社会传递政府行政信息的透明化、公正化，以博得社会大众的信任，提高政府公信力。同时，将审计机构对领导干部受托责任审计的过程予以公示,促进社会大众对国家审计工作的了解，便于后期为审计人员提供审计线索或证据，促进审计工作的顺利开展。

总之，通过这种信息公布，使社会大众能够参与到国家治理中，营造“全民治理”的良好氛围、形成监督合力，以共同监督领导干部行政权力的行使，让权利处于阳光之下，实现全面从严治党和反腐倡廉。