城镇化进程中如何优化利用土地资源

任彧

【摘要】改革开放以来，我国城镇化进程不断加速，实现土地资源的优化利用，对调整产业布局、促进经济可持续发展具有重要意义。在城镇化过程中，要注重土地资源的优化配置，改进土地审批效率、优化用地结构和布局、推进绿色城市发展的理念。

【关键词】城镇化 土地资源 优化利用 【中图分类号】F320 【文献标识码】A

城镇化是国民经济发展的趋势，我国一直将推进城镇化作为经济发展的重要战略。从党的十九大报告数据来看，过去5年我国城镇化率以每年1.2%的水平在提高，由此可以推算，我国城镇化进程仍需要20年左右的时间。有限的土地资源和与日俱增的土地需求矛盾愈发凸显，传统粗放型的土地资源开发模式给区域经济和生态发展的承载能力带来巨大的考验。土地作为推动区域产业结构调整和城镇化建设的重要基础，如何建立科学的土地资源优化利用结构体系，成为了当前工作的重中之重。

土地资源的优化利用任重而道远

土地资源优化利用是保护耕地红线的必然要求。耕地红线和国家安全息息相关，在工业化和城镇化进程的推动下，开发建设与保护耕地之间的矛盾愈演愈烈，人口城镇化和土地城镇化速度不同步，征地过程中“人地分离”“超规模占地”等现象屡见不鲜，造成了土地资源的浪费，大量农民失去了可耕种的土地。如何在确保国家粮食安全的同时，合理利用稀缺的土地资源，是实现土地资源优化利用的重要内容。

土地资源优化利用是经济新常态发展阶段的现实需要。我国工业化和城镇化速度不断加快，但是资本相对不集中，投入产出比较低。在建设用地受到了价格保护的情况下，众多企业受让和囤积了大量的土地，土地市场活跃度较低，土地资源浪费现象在所难免。在项目开发中，一些地方政府没有充分考虑当地情况，不切实际地建设大型广场和商业街，导致土地利用率低、土地资源失衡。旧城区结构改造不当、城镇与郊区结合部的土地利用缺乏合理的规划等情况在我国很多城镇普遍存在，因此，土地资源的优化利用任重而道远。

提升土地综合利用效率和可持续发展势在必行

土地审批效率低。一方面，土地审批时间过长。在线性工程、能源项目用地等公共设施建设中，审批时间往往在半年以上。另一方面，操作相對繁琐，审批效率较低。社会在不断的发展和进步，过去的审批条文和实际情况脱节，对土地资源的综合利用效率产生负面影响。同时，土地出让主体不明确，使用监管不力。一些地方政府利用职务之便大搞土地财政，随意变更土地用途、变相开发建设等情况比比皆是，都在不同程度上影响了土地资源的利用效果。

土地利用结构不合理。由于不合理的开发和使用，我国在土地资源利用方面存在诸多问题：一是过度开垦，后备资源不足。截止目前，我国已经开发利用的土地面积占全国土地总面积的73.95%，剩余未开发利用的部分以难利用的土地为主。整体而言，耕地、林地、草地和城镇用地效率较低。二是利用不当，土地性状改变。由于不合理的开发和利用，土壤侵蚀、荒漠化的现象严重，加剧了土地盐碱化、污染等情况。三是供需失衡，资源矛盾凸显。从总量上来看，我国土地资源丰富，但人均量较少，不到世界平均水平的三分之一。随着经济建设和城镇化的发展，在土地资源供需上的矛盾更加明显。四是结构畸形，片面追求效益。我国仍处于社会结构转型的重要时期，建设用地数量逐年增加，提升土地综合利用效率和可持续发展势在必行。

土地资源利用未兼顾综合效益。整体而言，小城镇和农村人均占地面积相对较高，约为大中城市的1.5～1.8倍。尤其是中西部地区，缺少超大、特大的中心区域城市，中小城市规模小、密度低，在这种情况下城镇化的集聚效益和规模效益难以有效的发展，土地经营集约度较低。土地资源的利用不仅要追求经济效益，还要兼顾社会效益和生态效益。然而，城镇化进程中土地资源的利用对生态效益考虑不足，特别是由于规模小、技术设备落后、治污措施不力等问题，一些企业的工业“三废”排放总量居高不下，加剧了生态环境的破坏。

及时解决当前阶段土地资源利用的各种问题

改进土地审批效率。近年来，我国对土地审批效率的提升提出了更高的要求。一是贯彻决策部署，优化审批工作。各级国土资源主管部门要以用途管制为核心，遵循“简政放权、放管结合、优化服务”的基本原则，落实党中央和国务院各项决策部署，准确把握审批制定的方向和总体要求，为合理用地提供可靠的保障。二是简化审查内容，提高审批效率。国土资源主管部门要简化相关工作流程，比如土地使用标准、补充耕地、征地补偿等方面的审查，同时，对地质类、重要矿产类、城镇建设用地的审查进行改进，组织专家对项目用地进行踏勘论证和节地评价，根据具体情况缩小土地预审范围。三是强化监督管理，提升服务水平。土地资源通过审批流程后，各级国土资源主管部门要加强对土地使用的监管，落实监管责任，通过批后抽查、实地监督等方式对土地的使用情况严格把关，出现问题后，及时提出整改对策。在服务能力方面，通过对网络技术的有效运用，推动用地预审和网上业务办理，做好政策宣传、加强相关部门之间的沟通交流，提升用地服务的主动性。

优化用地结构和布局。土地资源能否实现良性循环，关键在于用地结构和布局是否合理。与发达国家相比，我国城市基础设施还不够完善，政治、教育、文化、经济等资源相对集中，带来交通阻塞、居民生活环境污染、企业发展空间受限等诸多问题，影响土地的整体使用效益。在用地原则上，要充分利用地租的规律，以“优地优用”为基础，保护现有基本农田和林草湿地的数量，合理规划城市和建设用地，优化布局农村居民点用地。以政府规划为指导，合理运用级差地租的经济杠杆，促进产业与土地资源的良性循环。

在城市中心发展中，土地的使用遵循“退二进三”“优二兴三”的基本原则，将生产性工厂迁移出来，市中心以发展商贸、服务等第三产业为主，同时，加大城市轨道交通、环境绿化、相关基础设施的建设。在土地集约利用上，一方面，要注重工业项目用地的集约化。推进标准厂房的发展，逐步减少工业项目土地的粗放型使用和闲置浪费现象。另一方面，推动农村住宅用地的集约化。严格农村住宅建设规划，鼓励村民逐步向中心村镇集聚，优化农民住宅结构，合理控制户型，发展建设用地少、需求大的户型，在少占有土地的同时提升农民生活环境质量。此外，注重城镇建设用地的集约化。旧城区的改造在满足基本使用功能的同时，改善城镇居民的居住条件，盘活存量土地。

注重生态环境保护，推进城镇绿色发展。城镇化进程中土地资源的利用，要充分考虑社会效益和生态效益。在污染排放上，严格控制排污量，避免工业“三废”对土地造成的污染。在新建项目的开发中，要严格执行“三同时”制度，已建项目污染物排放标准要保持在设计规定的范围内。城镇化进程中，土地资源的优化利用要以建立生态城市为宗旨，优化经济循环模式、构建城镇绿色发展平台，为土地的优化利用创造有利条件。

综上所述，土地资源具有不可再生的特点，这决定了其在社会发展中的重要性。在未来很长一段时间，城镇化仍是我国发展的趋势，而现阶段土地资源紧缺的现状得不到有效的改观，对我国城镇化发展有一定的制约作用。因此，在城镇化的过程中，要注重土地资源的优化配置，改进土地审批效率、优化用地结构和布局、树立绿色城市发展的理念，及时解决当前阶段土地资源利用的各种问题，为城镇化进程和国民经济的发展奠定基础。

（作者为郑州大学公共管理学院博士研究生）

【参考文献】

①李凤：《城镇土地资源利用现状及发展规划研究》，《人民论坛》，2015年第14期。

②陈钊：《实现可持续土地管理战略的具体措施探讨》，《中国高新区》，2018年第12期。