英国体彩规制历程、特点研究

孙蒙蒙　何秀钰

摘要：运用文献资料法、专家访谈法等，分析、解读英国政策法规下的体育博彩的发展历程，得出以下结论：（1）英国体彩内容丰富，形式多样；（2）英国体彩法案制定等级高，统筹全局；（3）英国体彩管理体制鲜明，独具特色；同时，基于对英国体彩政策规制内容的梳理与归纳，我国体彩发展提供以下借鉴与启示：（1）丰富我国体彩内容，扩宽体彩形式；（2）制定国家层级体彩法，提纲振领；（3）完善我国体彩管理体系，促成体彩管理模式百家争鸣。

关键词：英国；体育博彩；规制；启示

中图分类号：G80 文献标识码：A 文章编号：2096—1839（2019）3—0147—04

我国体育彩票事业起步较晚，直至1994年政府才逐步开始发行销售，且其发展过程中存在诸多不利问题，亟待通过有效的规制途径进行解决。英国作为现代体育体彩的发源地，自第一部博彩法颁发距今已有300余年历史，其规制建设方面相对比较成熟。因此，本文通过解析英国体彩规制历程和特点，并结合我国现实情况，为体彩法律规制建设提供借鉴。

1英国体育博彩简史

英国体彩发展历史漫长，从最初贵族阶层的休闲游戏，到成为现代英国体育产业的重要组成部分，不断完善的管理体系和法规建设是其成功的关键。笔者通过梳理和归纳英国体彩规制进程，可将其划分为如下四个历史时期。

1.1孕育期：英国体彩规制的初步尝谈（1175-1850年）

英国体育体彩最初作为一种娱乐消遣游戏，在贵族阶层逐步展开。英国作为公认赛马彩票起源地，在1175年，王公贵族每逢周五就在郊外举行赛马活动，而赛马竞赛结果就成为贵族们参赌的内容。1195年，英国国王查理一世曾举行赛马会，将一袋黄金作为资金奖励给获胜的骑士，这是世界赛马史上第一次有确切记载的颁奖活动。

然而，伴随着上述体育“赌约”活动形式的规模化，在利益的驱使下，其诈骗行为相继而生。因此，为规范、约束博彩不当行为，1710年英国议会通过了第一部《博彩法》（Gambling Law以下简称GL）。GL的颁布首次以法律的形式对体彩活动进行规制，使得博彩行为从娱乐休闲活动进阶为有法可依，从而推动了体彩活动相对有序的发展。1780年，英国德比伯爵以本人名义举办了具有博彩性质的赛马锦标赛，开启了赌马活动的先河，并得到快速发展，甚至在欧美部分国家广泛开展到1850年，英国社会出现了形式多样体彩活动，例如：赛马、板球、以及斗鸡、赛兔等。

可以说，这一时期，虽然英国体育博彩产业尚未规模化和制度化，但两者已密不可分，渐融一体，同时，英国政府尝试着运用法律手段规制体彩行业发展。

1.2停滞期：英国体彩规制的欠妥立法（1850-1906年）

十九世纪中期以后，虽然英国体彩形式逐渐多样化、参与人群规模和资金投注不断增大，但同样产生了严重的不良社会风气。

1850年，随着体彩活动蔓延至社会各个阶层，想借助体彩一夜暴富的彩民不乏少数，投注毫无节制，加之对非法体彩活动的监管不利，使得大部分彩民常常陷入债务危及并导致社会犯罪，众多普通家庭支离破碎。1890年泰晤士报曾经撰文：“体彩吞噬劳动人民的心（It eats the heart of our honest labour）”，这一时段，反赌博者成立了全国反赌博联盟（NAGL），该组织谴责劳动者参与博彩，认定体彩是不负责任以及导致生活贫穷的第二大主要原因。1906年，为整治体彩所带来的社会不正风气，英国政府制定了《街道博彩法案》（The Street Betting Act以下简称TSBA），严明禁止无账户人群参与彩票投注（因为大多数社会劳动者并无个人账户），庄家通过投注者账户了解其资产情况，符合一定资金数量或不良体彩记录时，才准予购买彩票。随着英国政府打压博彩带来的不良风气，其体彩发展进入低谷。

但同时，虽然这一时期英国政府出台了上述带有偏见的博彩法案，但其在一定程度上遏制了体彩带来的负面影响。

1.3复苏期：英国体彩规制的现实需要（20世纪初-70年代年）

然而，事实上无法完全禁絕体彩所带来的经济利益和心理刺激。1939年第二次世界大战爆发和面对战后快速恢复国内经济的需要，英国放松了体彩的严格监管，反而使其拥有较为宽松的发展环境。1960年英国政府颁布了《体彩和游戏法案》，其指出：大力推行英国体彩活动合法化。该法案的出台使英国体彩全面走向合法化的道路，丰富了体彩的形式和内容，使得后来体育网络博彩合法化，这对英国现代体彩发展具有重要的意义。

此外，英国体彩由之前的反对和禁止转向如何监管，虽然1963年法案禁止个人体彩营业和有关博彩广告，但是1997年政府开始解禁个人体彩业务（博彩广告在广播中依然被明令禁止）。《The 1975 Act》于1975年8月1日获得皇家认可，它标志着现代英国彩票产业的开始，使“社会彩票”和“地方权威彩票”占据了主要舞台，在随后的几年内体彩行业日新月异，迎来了新的发展时期。

1.4繁荣期：英国体彩规制的不断完善（1978年—至今）

这一期间，英国体彩发展渐入佳境，并通过立法进行宏观调控，引导其进一步发展。截止1978年1月底，英国149个地区登记体彩站点已达1202个，截至2016年3月，全英共有8809家投注站，其发展规模十分庞大。1992年，英国新政府为促进本国经济收入和加强彩票市场管理，将“国家彩票”计划列入政府发展议程，并在1993年制定了《国家彩票法案》。之后，1998年，政府进一步修订了《国家彩票法案》，着重完善了彩票经营监管机构的责权内容。

2009年博彩委员会（Gambling Commission，以下简称GC）联合文化部、体育部和媒体（DCMS）就更新营业执照问题上有所改进，体彩管理体系的创新和发展，为英国体彩发展创造了良好的环境。2013年10月1日，英国博彩协会与国家委员会合并，共同管理国家彩票，负责审核国家彩票运营商、颁发许可牌照、惩处违规违法行为等监督管理。2013年10月1日，英国体彩GC接管国家彩票GC，享有直接管理权，授予私人运营商的运营执照的权利，英国博彩机制进一步完善。

至今，英国体彩历经三百余年，在体制体系鲜明，法律规制方面得以完善，英国体彩发展已经进入繁荣昌盛期，成为世界体彩业成功的代表。

2英国体育体彩规制特点

英国体彩规制发展数百年，有如下特点：管理体系鲜明、立法层级较高、监管政策宽松、规制内容明确。

2.1英国体彩法规内容不断丰富完善，效用明显

英国体彩法规体系完善，这与其立法较早、与时俱进、注重完善有密不可分的联系，具体表现如下：

首先，立法较早—1710年，英国颁布了第一部博彩法GL，至今，英国体彩基础法已有300多年历史。其次，立法全面、与时俱进、注重完善—1835年，GL中，界定了关于“诈骗”的概念，用以规制博彩行为中的诈骗行为；1901-1902年，上议院对博彩是否导致贫困进行调查，于1906年制定《街道博彩法案》，规制博彩相关工作；1928年规制赛马秩序，颁布《赛马博彩法案》；1960年英国体彩彩票发展势头良好，为推进本国体彩业蒸蒸日上，制定颁布了《彩票和游戏法案》，规范了彩票相关制度，此法案不仅给予体彩合法定位，而且丰富体彩内容，扩宽体彩经营模式，此前，只有赛马、足球、赛狗、板球等具有博彩经营权限，此法案颁布后，包含赌场博彩、游戏机以及后来的网络博彩等都从“地下”走向“台面”，对现在英国体彩取得巨大成效具有重大深远意义。

效用明显：赛马、赛狗和足球并齐成为英国体彩“三驾马车”，2015年，投注站的足球博彩份额首次被赛狗超过，但在互联网、电视、电话等非现场投注方式中，足球的人气最高，足球投注量占据总投注30.5%，收益达到10亿英镑。分析英国体彩从坎坷里程到光彩四射，不难发现，早期给予体彩合法定位，丰富体彩形式与内容，起到了核心作用。

2.2英国体彩法案制定等级较高，统筹全局

英国体彩立法，无论是一般立法或者某一单项立法，皆有国家层级立法，并且不断在实践中完善。

1710年，议会通过了第一部GL、1906年上议院制定TSBA以及1928年《赛马博彩法案》（以下简称HRL）、1960年《彩票和游戏法案》、1993年国家颁布的《国家彩票法》等，有明显的立法等级且具有强制性、普遍性，社会认可度极高。另一方面不断完善：1835年GL中，界定了关于“诈骗”的概念。英国上议院于1906年制定TSBA，限制当时尚未拥有账户的人员，不得参与街道体彩活动。1960年制定并颁布了《彩票和游戏法案》，统领彩票与体育游戏（赌马、赌狗等）相关制度，前后经历107年，英国体彩全面走向合法化；1934年颁布《彩票与赌博法案》到1993年为止，此法案修订补充上百次；2005年，GL又进一步细化了“博彩”与“欺骗”，细化四种主要的博彩投注形式：固定赔率；博彩彩票；差额投注；博彩交易以限定低于18岁的人不得参与体彩，2009年7月1日，更新执照类型和范围以及手续费和营业执照费用，引入法文，体育博彩法规条令慢慢在实践中成熟起来。

从以上可见，英国领航法案在实践中发现漏洞，不断更新、更替，逐渐完善，形成一套被社各阶层最为认可的法案，统筹全局。

2.3英国体彩管理方式特点鲜明，自由高效

英国国家彩票实行国家监管由私人企业实行的制度，由独立的GC负责挑选符合资质的私人运营商进行彩票的销售和管理模式。英国国家彩票实行国家监管一私人企业运营模式，由独立的委员会负责挑选符合资质的运营商进行彩票的销售和管理工作，申请条件也极为宽松，只要满足要求即可：一是法律认可；二是资金认可；三是主观认可；满足条件即可申请，从另一角度来说，如此多体彩商户为保持盈利长久运行，必然历经“优胜劣汰”，难度不断加大，亦可看作是一种限制。

英国政府通过公开招聘的形式选择合适的运营商，目前，英国国家彩票由Camelot公司全权运营，Camelot是WLA承认的第一家以最高标准实现负责任彩票的运营商，并且为2012年伦敦奥运会和残奥会提供高达20亿英镑的资金扶持。

英国的体育体彩发展走过坎坷里程，從无人监管到反对、禁止到最后走向全面合法化，借鉴英国体彩的成功经验，笔者认为对于中国国家体彩行业的发展具有重要参考价值及借鉴作用。

3英国体育体彩规制对我国的启示

我国体育体彩产业发展处于起步阶段，而归纳和借鉴英国体育博彩发展进程和规制特点，笔者提出以下几点启示。

3.1丰富我国体彩内容形式

从英国博彩发展史来看，其形式的多样化，均得益于体育项目的合法经营，扩宽了体彩的经营规模。而我国体彩形式相对单一，如《彩票管理条例》第1条明文规定：本条例所称彩票，是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证；而《刑法》第303条规定，赌博罪是指“以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的”行为，在我国内地凡是聚众赌博、开设赌场都是违反了《刑法》，互动博彩、娱乐博彩被我国法律明文禁止，购买彩票是唯一合法博彩形式。然而，我国体彩玩法单一，已经满足不了人民对体彩的需求，随着全球信息化，外国赌球进入我国，这使私彩得以泛滥、猖獗。

从上述我国体彩模式来看，其形式单一，玩法单调，彩票种类稀疏，供不应求导致大量资金外流，严重影响我国体彩发展。目前，世界上有160个国家开放博彩，形式丰富，我国目前这种形式对体彩的发展已经产生了不利影响，与其“堵塞”，不如“疏导”，借鉴英国体彩开放态势，建议我国在适当地区开放体彩（有学者认为广东、海南、山东是比较适合的试点区域），丰富体彩内容，政府介入严明戒令体彩发行与销售管理模式，促进我国体彩经济优化发展。

3.2制定国家层级体彩法案

纵观我国体彩相关法规：财政部—2001年3月23日印发《社会福利奖券实物兑奖奖品管理办法（试行）》规定以及2009年10月发布《互联网销售彩票管理暂行办法》和《电话销售彩票管理暂行办法》；中国福利彩票发行管理中心—2007年12月24日印发《电脑福利彩票投注站管理办法（试行）》；2009年7月国务院发布并施行《彩票管理条例》等；可见，我国多以《办法》《条例》和《规定》来规制体彩，并没有颁布任何一部国家级体彩法律法典。

目前，随着体彩市场和行业不断发展，《办法》《条例》以及《规定》等已经不能满足当前体彩市场发展需求，缺乏完善独立的法律只会让体育彩票市场陷入混乱，如“2003年宝马案”“2008年深圳彩世塔案”，像屡禁不止的地下私彩、黑彩这类行为必须要强制严惩。我国亟待需要国家级体彩法律来规制体彩产业。

针对我国体彩推行、实施以及反馈，借鉴英国体彩相关法规、政策，建议我国由国家直接制定体彩相关法律，规制体彩审批、推行、管理等。更好地引导体彩，在实践中不断修订、补充、完善我国体彩法律法典，开辟中国特色体彩道路。

3.3完善我国体彩管理体系

目前，国家体育总局体彩管理中心既是制度的制定者又是市场的管理者，它统管全国的体育彩票发行和组织销售工作，由省、自治区、直辖市体育行政部门，负责本行政区域的体育彩票管理工作。此外，体育彩票发行机构的申请开设与停止、体彩具体品种或者品种变更的审批等事项必须经由国务院财政部门批准，形成了“政—企—事一体化体系”。我国体彩发行、销售、申请彩票管理具体表现为以下三点特征：发行垄断，国家体育总局体育彩票管理中心，垄断了体彩彩票行业的全部发行；价格垄断；审批垄断，彩票垄断发行的基础是国家特许权，国家特许彩票发行额度管理和审批制。由此可知：我国体彩体制权利集中，“完全不是在一套中立的竞争规则下展开的，还带上了部门利益的烙印”，造成政企不分、效率低下、发行成本高、彩票种类少、玩法单一等系列问题。

我国体彩管理应参考英国政府公开竞争博彩经营权成功之经验，政府放权，由符合条件的体彩企业竞标投得经营权，国家与承批人签订专营批给合约，规制权限，明确责任与义务。允许企业建立社会体彩市场，促进社会体彩资源整合，充分发挥我国政企优势。