化解“一带一路”外交频遇风险

李巍 张玉环

2018年，中国的经济外交遭遇了异常严峻的挑战。不仅全球多边贸易机制面临崩溃，中美贸易战也全面打响，对中国经济外部环境产生重大影响。此外，受多种因素叠加影响，“一带一路”建设在多个国家遭遇风险，不少项目遇到各种困难。

在此背景下，中国展现出较强的韧性，在全球、区域和双边多个层次通过积极开展经济外交活动阐释自身对全球化和多边主义的理解，同时不断进行调试，以审慎和灵活的态度来应对外部风险，力争将自身损失降到最低程度。

本文为中国人民大学国际关系学院国际政治系教授李巍与中国国际问题研究院助理研究员张玉环共同发布的《国际经济秩序的危机与中国的选择——2018年中国经济外交报告》的第三部分——中国“一带一路”外交频遇风险。由于报告篇幅较长，本文其他部分将在《财经》各个新媒体端口发布。

2018年，“一带一路”建設承接上一年发展势头，在政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五大方面取得一定成就。在这一年间，中国共与50多个国家新签了“一带一路”合作备忘录，五年来签署文件总数达140多个。此外，中国与沿线国家的贸易与投资规模明显扩大，2018年前11个月，中国对“一带一路”沿线国家合计进出口7.62万亿元，同比增长14.4%，中资企业对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资129.6亿美元，同比增长4.8%。不过，随着中国“一带一路”建设的扩大与深化，一系列风险与难题逐渐凸显。纵观2018年中国“带路”外交的发展，政府违约、沿线国家债务危机与地缘政治三方面风险不容忽视。

政府违约风险

2018年，政府违约风险成为“一带一路”建设面临的突出阻碍。“一带一路”沿线国家政府更迭导致已签约项目搁浅或协议失效，中方企业遭受损失，也影响了中国与东道国之间的政治与经济关系，马来西亚与巴基斯坦即为典型。2018年5月，马来西亚结束大选，“希望联盟”取代了执政长达61年的“国民阵线”成为新的执政联盟，马哈蒂尔取代纳吉布成为新一届总理。新政府彻底否定了纳吉布政府的一系列内外经济政策，并对“一带一路”倡议持怀疑态度，马哈蒂尔曾多次表示对马来西亚当局大开国门欢迎中国投资者的做法表示不满，公开声明要严厉审查中国投资者。8月21日，马哈蒂尔正式宣布取消三个由中资支持的项目，“一带一路”项目实施受阻不仅使双方蒙受经济损失，也打击了中方企业对马投资的信心，使两国的经济合作热度大幅下降。

无独有偶，中国最主要、也是此前被认为最稳定的“一带一路”合作伙伴国——巴基斯坦也发生了类似状况。7月26日，伊姆兰·汗宣称其领导的正义运动党击败穆盟谢里夫派赢得大选；8月17日，伊姆兰·汗当选为新一届政府总理。正义运动党在作为反对党时就公开质疑中巴经济走廊，伊姆兰·汗曾明确表示他对中巴经济走廊的态度与穆盟谢里夫派“存在分歧”，并称包括中巴经济走廊在内的一些项目涉嫌腐败。伊姆兰·汗成立一个九人委员会来重审中巴经济走廊项目，委员会成员达乌德等表示应搁置项目，至少应延长项目时间框架。新政府中有官员表示，上届政府对中国让步太多，中资企业获得了很多税收减免，从而让巴基斯坦企业处于劣势。简言之，巴基斯坦新政府上台以来，中巴经济走廊的发展前景开始处于一个较为不确定的状态。“一带一路”沿线不乏国内政治动荡的国家，政府更迭带来的政策变迁对“一带一路”建设及对华关系的负面影响不可忽视。

沿线国家债务危机

一直以来，西方国家对“一带一路”倡议充满质疑，美国等国认为，中国在“一带一路”沿线实施的大型基础设施建设项目偏离了包括透明性、债务可持续性、与社会和环境责任准则的一致性在内的商业标准，可能加剧一些国家的腐败问题、降低国家治理质量。2018年，斯里兰卡汉班托塔港的经营权问题重回国际舆论视野，“一带一路”沿线国家的债务问题引发世界关注。美国副总统彭斯在哈德逊研究所的演讲中专门提到中国对斯里兰卡的投资，指责中国利用“债务陷阱外交”获得汉班托塔港的经营权。对中国来说，一方面面临“一带一路”沿线国家政府债务问题对项目本身的冲击，另一方面还需应对西方国家对“一带一路”建设中“债务陷阱”的指责。

西方国家夸大了“一带一路”倡议对沿线国家债务问题产生的推动作用，或者说是利用“债务陷阱”概念分化“一带一路”沿线国家同中国的关系，打压在国际社会中影响力不断增强的中国。“一带一路”沿线国家多为新兴经济体和发展中国家，国内债务高企，以斯里兰卡为例，截至2018年6月，斯里兰卡外债存量高达534.87亿美元，而斯里兰卡2017年全年GDP仅为817.7亿美元，利息支出即占GDP比重1.22%。在全球经济放缓、大宗商品价格下跌、美联储加息和美元走强的国际经济背景下，政府收入难以偿还日益增长的债务利息，因此存在爆发债务危机的风险。

不过，从根源上看，债务危机主要是由“一带一路”沿线国家经济发展模式导致的，不少国家是债务驱动型经济增长国家，通过大规模举借外债，弥补本国储蓄不足，刺激生产与消费，最终提振经济增长。这种经济增长模式存在不确定因素。首先，由于国际债务多以外币计价，因此维持本国货币币值稳定是控制债务成本的关键，但是斯里兰卡等后发国家往往不具备完善的国内金融制度，无法避免其汇率受国际资本环境的影响。其次，债务驱动型经济增长意味着将本国经济发展的稳定性寄托于国际资金链的稳定性，但是国际资本市场充斥着大量国际游资，这些短期热钱在经济繁荣期可以推动经济增长，但在经济衰落期也可以放大该国的经济问题，提高新兴经济体的经济波动风险。

除斯里兰卡外，“一带一路”建设在马来西亚与巴基斯坦受阻，其实也是这些国家主权债务危机“外溢”的结果。对中国来说，面对债务规模庞大的“一带一路”伙伴国，需要采取措施提升伙伴國资金转化能力，在维护中国企业经济利益的同时，切实促进伙伴国经济增长，助力“一带一路”行稳致远。

地缘政治风险加剧

“一带一路”倡议涵盖范围广泛，涉及较多发展中国家，这些国家的国内政治和安全危机为“一带一路”建设带来隐患，此外，沿线地缘政治经济关系复杂多变，不乏大国争夺资源、扩展全球影响力的焦点地区。2018年，“一带一路”沿线地缘政治风险不断加剧。

一方面，“一带一路”沿线国家频频发生政治和安全危机，增加项目建设风险。南亚、非洲和中东等地区面临的恐怖主义袭击和治安风险加剧，制约“一带一路”建设的拓展和深化。2018年11月，中国驻巴基斯坦卡拉奇领事馆遭到巴基斯坦俾路支省的分离组织——“俾路支解放军”的恐怖袭击，此次恐袭直接针对中巴合作，这也意味着“一带一路”的标志性项目——中巴经济走廊的建设遇到的安全风险在不断增加。此

另一方面，“一带一路”沿线地缘政治竞争风险愈发突出。“一带一路”倡议触及一些区域性大国的传统势力范围，包括美国、印度、欧盟等在内的大国出于自身战略利益考虑，对“一带一路”相关地区提出本国的计划构想，以此遏制全球影响力不断增长的中国。2018年，美国的“印太战略”和“新非洲战略”逐渐明晰。特朗普政府致力于构建“自由开放的印太地区”，在军事和经济方面“双管齐下”，5月将美军“太平洋司令部”改名为“印太司令部”，6月国防部长马蒂斯在香格里拉峰会演讲首次全面公开阐述印太战略，深化同盟关系，7月国务卿蓬佩奥在美国商会发表的演讲中表示，将对印太地区投资1.13亿美元，用于新技术、能源和基础设施建设，11月副总统彭斯在APEC演讲中宣布美国将对印太地区提供600亿美元基础设施建设援助，并且强调经济合作的透明度和规则，针对“一带一路”倡议，之意不言自明。在非洲地区，特朗普政府提出“新非洲战略”，12月白宫国家安全顾问博尔顿在传统基金会发表讲话时宣布，美国将设立“繁荣非洲”项目，鼓励非洲选择高质量、透明、包容和可持续的外资项目，以此抗衡中国在非洲扩展经济和政治影响力。

此外，印度对于中国与巴基斯坦的“一带一路”合作始终持警惕态度，以维持其在南亚地区的核心地位。欧洲也积极在“一带一路”沿线地区发挥影响，9月欧盟通过《连接欧洲和亚洲——对欧盟战略的设想》，将从2021年及之后的共同预算中拨出额外资金，联合民间贷款与开发银行，提供资金支持，并成立一只600亿欧元基金，为投资项目提供托底保障，该设想显示出欧盟在亚欧地区发挥影响力的意图和决心，如何化解同“一带一路”的竞争、加强二者对接将是中欧未来的共同任务。

中国的应对选择

毫无疑问，随着“一带一路”建设的深入推进，中国需要投入更多的经济外交资源来为“一带一路”倡议保驾护航。

未来中国的“一带一路”外交既要解决财政风险和困难，又要应对其他国家基于地缘政治和国内政治的考虑而出现的诸多质疑和挑战。“一带一路”国际合作是中国引领全球治理和共同发展的新实践，目前“一带一路”建设主要面临两方面难题：从内部看，随着“一带一路”规模的扩大，中国需要向国际社会提供更多的公共产品，自身的财政负担也将日益增大；从外部看，现有秩序的既得利益者（以美国为首的发达国家）与“一带一路”倡议的直接受益者（沿线发展中国家）都对“一带一路”存在一定的疑惧心理，甚至可能采取阻挠行动。因此，未来中国的“带路”外交可能需要适当放缓“横扩”的速度，更多地追求“纵深”发展，通过树立成功典范来增强“一带一路”的吸引力。

具体而言，中国首先应该将更多的资源与精力放在“一带一路”沿线的关键区域，特别是对中国具有重要地缘政治价值的东南亚与中亚地区，进一步加强与这些国家或地区的经济外交，而在扩大“一带一路”规模和范围的问题上保持谨慎。地处中国周边的东南亚和中亚是“一带一路”境外起点，“一带一路”建设在这些地区的成功实践将有效回击其他国家对于中国实力崛起的疑虑，也能对今后中国与其他国家开展“带路”合作形成良好的示范效应。此外，在项目实施方面，中方应该更加注重“一带一路”项目质量的精进，其次才是数量的增长。这些项目今后将成为中国海外影响的代名词，也是“一带一路”倡议最直观的传播载体。中国在回应他国对“一带一路”倡议的质疑时，从根本上看还是要凭借项目效果说话。最后，进一步加强第三方市场合作，增加“一带一路”倡议的利益攸关方。以2018年中国与法国、加拿大、日本、新加坡等国签署第三方市场合作文件与开展具体项目合作的实践为基础，2019年，中国可以寻求与英国等发达国家，以及一些新兴经济体在“一带一路”沿线地区开展第三方市场合作，以互补的优势共同开拓新的市场，实现三方共赢。

（作者李巍为中国人民大学国际关系学院国际政治系教授、张玉环为中国国际问题研究院助理研究员；编辑：郝洲）