税收竞争与环境污染：影响机制与实证检验

张华

摘 要：税收竞争在中国范围内广泛存在，是影响环境污染的重要因素，然而现有文献对两者的关系及影响机制缺乏必要的关注。基于2005—2013年中国274个地级市的面板数据，本文分析了本地区税负水平和相邻地区税负水平对本地环境污染的影响。研究结果表明，本地区税负水平越低，本地区环境污染水平越高;相邻地区税负水平越低，本地区环境污染水平越低。分样本回归表明，地方政府主要围绕营业税展开税收竞争，同时环境污染水平较高的地区和中西部地区的税收竞争更加激烈。影响机制分析表明，税收竞争是地方政府吸引流动性资本的重要手段，并且弱化了地方政府环境治理的意愿，但中央环境政策能够在一定程度上削弱地区间的税收竞争行为。因此，缓解地区间税收竞次行为有利于遏制环境污染，而健全地方税体系和构建绿色税收体系也是建设美丽中国的重要保障。

关键词：税收竞争;环境污染;环境治理;地方政府;稅负水平

中图分类号：F062.9;F812.7文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2019）03-0034-09

一、问题的提出

目前中国环境承载量的累积负荷已达阈值点，环境形势之严峻和修复之艰难充分显现。以水、土壤和空气三大污染为例，中国绿色转型2020—2050课题组发现，七大流域水体中有54%不适合居民饮用，几乎60%的地下水点位结果属于较差和极差;将近20%的耕地受到污染;“十面霾伏”已成常态，世界最严重的20个城市中国占4个。相应地，环境污染带来一系列的健康成本、经济增长损失成本和全球性环境成本。陈硕和陈婷[1]发现，2000年以来中国每年由于SO2排放导致的生命损失在18万人左右，相关治疗费用每年超过3 000亿元。这意味着以“高资源消耗、高环境损耗、高碳排放”为特征的传统发展模式难以为继，环境问题已构成制约未来经济社会进一步发展的重要瓶颈，更是横亘在公众对优美生态环境需要面前的一道天堑。

在经济发展历程中，环境保护长期让位于经济发展，即在两者关系中，取经济增长而舍环境保护。之所以出现这种取舍关系，与地方政府的行为选择不无关系，这又进一步涉及中国的基本激励制度。根据Xu[2]的研究，中国制度的基本特点是：政治上高度集权（主要表现在人事上），资源上和经济上高度分权，是一种创新的集权与分权相结合、向地方分权的威权制度，从而解决了普通威权体制解决不了的激励问题。在中国式分权制度下，一个最显著的特征是地方政府之间的相互竞争。地方政府竞争指的是，一个国家内部不同区域的地方政府为了最大化本地利益，采取相应公共政策来争夺资本、劳动力和其他流动性要素的过程。按照作为竞争主体的政府间关系划分，地方政府竞争可分为上下级政府之间的纵向竞争和同级政府之间的横向竞争，也被称之为“父子竞争”“兄弟竞争”。

税收竞争是地方政府竞争最为常见的形式之一，即地方政府通过税收优惠政策来降低流动性资源的使用成本，从而达到吸引流动性资源的目的。从理论上证明税收竞争的存在性较为容易：一是资源总是有限的和稀缺的;二是吸引资源的激励总是相对的，地方政府对资源的吸引力不仅取决于本地的税收优惠政策，也受其他地区税收优惠政策的影响。因此，地区之间争夺流动性资源必然存在这种竞争关系。事实上，龙小宁等[3]与钱金保和才国伟[4]证实了中国地区之间存在税收竞争，并且竞争形式属于地方政府之间的横向竞争，而不是自上而下的中央政府与地方政府之间的纵向竞争。需要思考的是，这种横向竞争是否会影响环境污染水平？如果答案是肯定的，这种影响又是否存在区域性差异？税收竞争又是通过何种机制影响环境污染水平？厘清上述问题，有利于深层次理解税收竞争与环境污染的关系和影响机制，这对于充分发挥税收政策的减排效应和推进生态文明建设具有重要的理论意义和现实意义。

本文的贡献体现在三个方面：第一，在研究内容上，本文着重分析了税收竞争对环境污染的影响机制。虽然已有少数文献提供了税收竞争影响环境污染的经验证据，如刘洁和李文[5]、踪家峰和杨琦[6]与李香菊和赵娜[7]，但忽视了其中的影响机制。，不免有浅尝辄止之感。本文从激励机制、作用机制和约束机制三个角度打开税收竞争影响环境污染的“黑箱”，如此才能有的放矢地为构建绿色税收体系和治理环境污染提供科学依据。第二，在研究议题上，本文深化了税收竞争类文献。既有文献主要研究了税收竞争的存在性、形式和手段等，如龙小宁等[3]与钱金保和才国伟[4]，本文进一步探讨了税收竞争对环境领域的影响，补充了税收竞争后果方面的文献。第三，在研究策略上，本文同时估计了本地和相邻地区税负水平的环境效应，从而观察地区间税收竞争的环境后果。既有相关文献一般使用“全国与地方的资本有效税率之差”“上级政府与下级政府的宏观税负水平之比”来衡量税收竞争程度，如贺俊等[8]与肖叶和刘小兵[9]，这种单一指标很难完全刻画地方政府之间的策略性行为。本文利用税收指标的空间滞后项构建相邻地区的税负水平，将本地和相邻地区的税负水平置诸于统一的分析框架中。

二、理论机制与研究假设

作为地方政府竞争的一种形式，税收竞争是中国式分权制度下地方政府的基本行为特征。中国式分权制度的核心特点为政治集权和经济分权，前者将地方政府官员置诸于以GDP为纲的晋升锦标赛中，后者使地方政府成为独立经济利益目标的主体。因此，辅以GDP为纲的政治晋升激励机制，在此“指挥棒”下，地方政府引资决策的出发点和侧重点紧紧围绕经济发展，而对环境影响考虑不足，甚至以牺牲环境来换取经济增长。，位于“用绿水青山兑换金山银山”的不可持续发展阶段。毋庸置疑，税收竞争影响地区环境质量主要归因于地方政府的“发展饥渴症”。为了追求经济增长，地方政府利用公共政策争夺流动性要素和固化本地资源，使得具有明显外部性的环境政策被牺牲，降低环境规制强度的做法屡见不鲜，这也是导致中国环境状况逐年恶化的主要原因之一。具体而言，各地方政府通过税收等政策工具竞相引入流动性资本，而这些流动性资本既可能是“绿色”资本，也可能是“黑色”资本。事实上，朱平芳等[10]发现，为了吸引流动性资本，地方政府具有放松环境规制的强烈动机。地方政府可能通过降低税收征管努力和环境规制强度等引进流动性资本，并不会因为资本是“黑色”资本而拒绝，其结果往往是资本的流入带来了税基、就业和增长，但也伴随着环境质量的下降。

税收竞争还会通过压缩环境保护支出影响环境污染水平。具体而言，地方政府长期通过制造“税收洼池”的方式招商引资，这种方式过于急功近利，比拼的是无底线的税收优惠。实际上这是一种政策陷阱，因为无底线横向竞争的后果是均衡税率远远低于社会最优水平，导致地方政府财政收支严重分离，而财政收入锐减又会导致公共品供给不足。因此，地方政府“打到底线”的税收竞争必然形成过低的均衡税率，不仅侵蚀国家的税收资源，还会降低自身的税收收入。这进一步抑制地方政府提供公共品的能力，挤出环境保护支出。税收竞争行为也会诱发企业避税，增加当期税收收入的不确定性，从而冲击正常支出，甚至降低地方政府的支出能力。

既有关于税收竞争影响环境污染的文献较少。刘洁和李文[5]利用空间计量模型发现，中国省份之间的税收竞争加剧工业废水、工业废气和工业废弃物的排放量，但以各地区税收收入占GDP比重度量税收竞争值得商榷。贺俊等[8]发现税收竞争的环境效应存在地区异质性，东部地区的税收竞争有利于改善环境质量，而中西部地区则相反。进一步，李香菊和赵娜[7]将污染物进行分类，借助于动态空间杜宾模型发现，税收竞争通过改变资本投入量和环境保护支出增加了外溢性污染物和非外溢性污染物的排放量。不同于上述文献聚焦于省份层面，踪家峰和杨琦[6]将研究样本拓展到地级市层面，发现提高实际税率可以降低环境污染水平，所以遏制税收竞争有利于环境质量提升。综上，学者们主要支持税收竞争加剧环境污染的观点，但并不否认税收竞争的环境效应可能存在正向影响。

为了更好地阐释税收竞争影响环境污染的机理，本文以A、B和C三个互为邻居的地区为例分析地区间税负水平与资本流动的关系。由于企业所有者是追求利益最大化的理性人，而税收本质上会蚕食企业利润，因而企业对实际税率水平较为敏感，一旦某一地区提高征管水平，那么企业会迁移至税率更低的相邻地区。因此，如果A地区税负水平越低，特别是低于B地区和C地区的税负水平时，则会将B地区和C地区的资本吸引到本地区，同时固化本地已有资本。随着A地区资本不断流入和生产规模逐渐扩大，环境污染水平也相应上升。与此相应，如果B地区和C地区的税负水平低于A地区，则会分流A地区的资本，相应地降低A地区的环境污染水平。然而资源是稀缺和有限的，在A、B和C三个地区存在竞争关系的情况下，必然不会放任本地区的资本流入竞争地区，否则势必在零和博弈的晋升锦标赛中落败。因此，地区之间展开税收竞次行为，而均衡状态（三地税负水平相同）的税负水平必然低于社会最优水平。基于上述分析，笔者提出如下假设：

假设：某一地区税负水平越低（越高），该地区环境污染水平越高（越低）;相邻地区税负水平越低（越高），该地区环境污染水平越低（高）。

三、模型设定、数据来源与变量说明

（一）模型设定

为估计税收竞争对环境污染的影响，参考踪家峰和杨琦[6]与沈坤荣等[11]，设定如下计量模型：

其中，i和t分别为城市和年份;Yit为环境污染水平;Taxit和Taxwit分别为本地区税负水平和相邻地区税负水平;Xit为一组控制变量;αi为地区固定效应;λt为时间固定效应;εit为随机误差项。本文主要关注参数β1和β2的正负和大小，它们分别捕捉了本地区和其他相邻地区影响本地区环境污染水平的作用方向和程度。如果系数满足β1<0且β2>0，那么本文研究假設得证。

（二）数据来源与变量说明

本文采用的样本为2005—2013年274个城市的面板数据，样本城市不包括北京、天津、上海和重庆。所需数据来自《中国城市年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国环境年鉴》等。以货币为单位的名义变量均以相应省级层面的价格指数进行消胀处理，调整为以2000年为基期的不变价格。

被解释变量：环境污染水平。本文遵循踪家峰和杨琦[6]、朱平芳等[10]与沈坤荣等[11]的做法，构建环境污染综合指数（Y）度量环境污染水平。具体公式如下：Yit=px1it+px2it+px3it/3，其中pxlit=plit/lt。本文被解释变量Yit表示i城市t年的环境污染水平，lt表示第l种污染物（工业废水、工业SO2和工业烟尘共三种）t年的全国平均排放量强度，pxlit则表示i城市t年第l种污染物相对于全国平均水平的排放指数，pxlit数值越大，表示i城市t年第l种污染物的排放水平在全国范围内相对越高。同时，考虑到近几年官方环境污染统计数据受到越来越多的质疑，本文还使用了环境污染的卫星数据——PM2.5地表浓度（Y2），从而确保研究结论的稳健性。

解释变量：税负水平。本文遵循钱金保和才国伟[4]的做法，使用地区税收收入占GDP的比重来衡量宏观税负水平。同时，为了客观衡量地方政府之间的税收竞争水平，本文沿袭经典的税收竞争文献，采用本地区税负水平（Tax）和相邻地区税负水平两个核心解释变量来反映地方政府之间的策略性行为。本文借助于空间计量经济学的思路，遵循踪家峰和杨琦[6]等的做法，通过以下公式构造相邻地区税负水平：

Taxwit=∑nj≠iwijtTaxjt，其中∑nj≠iwijt=1，表示空间权重矩阵是进行标准化的常数矩阵，该条件可使Taxwit理解为第t年除城市i之外其他相邻城市加权平均的税负水平，即相邻地区税负水平。关于两个地区之间空间关系的定义，本文构造了地理距离型空间权重矩阵Wd2衡量相邻地区税负水平（Taxwd2），权重元素的设定方法为wij=1/d2ij，其中，dij为根据市政府驻地的经纬度所计算的地区i和j之间的球面距离。wij刻画了地区j对于地区i的相对重要程度，在空间计量经济学中表示两个地区之间的空间关系，构成空间权重矩阵。同时，本文还使用了其他空间权重矩阵衡量相邻地区税负水平（分别是Taxwd1和Taxwpgdp），并在后文进行了稳健性检验。

控制变量。为了控制其他变量对环境污染水平的影响，本文参照沈坤荣等[11]、He[12]、Lin[13]与席鹏辉等[14]的研究，在计量模型中引入如下控制变量：产业结构（Indu）、外商直接投资（FDI）、人口密度（PD）、财政自给率（FD）、科技支出（Tech）、受教育水平（Edu）、人均收入（PGDP）及其平方项（PGDP2）。具体地，产业结构以第二产业增加值占GDP的比重衡量;外商直接投资以FDI占GDP的比重衡量;人口密度以各地区年末人口总数与辖区面积比值的自然对数衡量;财政自给率以一般预算财政收入占一般预算财政支出的比重衡量;科技支出以一般预算科技支出占一般预算财政支出的比重衡量;受教育水平以普通高校在校学生数占地区人口总数的比重衡量;人均收入以各地区实际人均GDP的自然对数衡量。表1是主要变量的描述性统计。

四、实证结果与分析

（一）基本回归结果

由表2可知，在双固定模型中，本地区税负水平对环境污染水平具有显著负向影响，说明本地区税负水平越低，本地环境污染水平越高;相邻地区税负水平对本地区环境污染水平具有显著正向影响，说明相邻地区税负水平越低，本地区环境污染水平越低。究其原因，由于资本是流动的，地区间不同税负水平将会导致资本的重新分配。因此，某一地区税负水平一旦低于相邻地区，则会形成“税收洼地”，从而吸引更多的资本流入，进一步提高环境污染水平;相邻地区税负水平越低，则会导致本地区资本外流，从而降低本地区环境污染水平。上述结论证实了本文的研究假设，并与踪家峰和杨琦[6]的研究结论一致。关于控制变量，人口密度的系数在1%的水平上显著为负，说明人口集聚度提高有利于缓解环境污染，这与陆铭和冯皓[15]的观点一致。受教育水平的系数在10%的水平上显著为正，说明地区受教育水平提升反而提高了环境污染水平。这一结论相悖于经济直觉，通常地区受教育水平越高，人力资本水平越高，越有可能提升治污技术。但与此同时，高人力资本加速了城市化进程，而当前中国尚处于城市化加速发展阶段，高人力资本带来的城市化水平有可能提高了环境污染水平。其他控制变量的系数并没有通过显著性检验，对环境污染的影响尚未明晰。

（二）异质性分析

1.分税种

上文检验了本地税负水平和相邻地区税负水平对本地环境污染水平的总体影响，然而这种基于总体宏观税负水平的分析掩盖了潜在可能的税收结构性差异，即不同税种对环境污染的影响可能存在差异，本文依据地方税收收入主要包括增值税、营业税、企业所得税和个人所得税四大税种，分税种的指标均以相应税收收入占GDP的比重进行衡量。表3是税收竞争与环境污染的分税种回归结果。

由表3列（1）—列（4）可知，只有列（3）的结果与表2总体宏观税负的结果一致，即本地区营业税税负水平越低，会提高本地区环境污染水平;相邻地区营业税税负水平越低，会降低本地區环境污染水平。由于增值税和企业所得税直接针对工业企业，与本文的被解释变量关系更近。本文进一步使用企业加总到地级市层面的数据，估计结果如表3列（5）和列（6）所示。相比于年鉴数据的回归结果，企业加总数据的本地区税负水平系数更加显著，且方向为负，说明本地区增值税和企业所得税的税负水平越低，本地区环境污染水平越高;相邻地区税负水平的系数与本地区一致，说明增值税和企业所得税在环境污染方面的竞次效应较弱，这可能是由于增值税和大部分企业所得税的征管权由国家税务总局管理。进一步，本文借助于营改增政策的外生冲击，考察营改增政策对营业税竞争环境效应的影响，结果如表3列（7）所示。对比表3列（3）可知，在控制营改增政策的冲击之后，营业税作为吸引流动性资源工具的能力被大大削弱。这意味着营改增政策降低了地方政府的税收分成和压缩了其税收征管权限空间，从而导致地方政府可用于税收竞争的资源被蚕食。营改增政策的系数显著为负，说明相比于非试点城市，营改增政策显著降低了试点城市的环境污染水平。这可能是因为营改增政策使得所有行业统一税制，有助于产业间的融合和升级，从而有助于降低环境污染水平。

2. 分地区

中国各地区在资源禀赋、地理位置和技术水平等方面存在巨大差异，本文分析税负水平影响环境污染水平的地区差异。按照环境污染水平和经济区域分类标准划分样本，回归结果如表4所示。

由表4可知，在环境污染低于25分位点的样本中，本地区税负水平和相邻地区税负水平对本地环境污染水平的影响均不显著;在环境污染高于75分位点的样本中，回归结果与总体宏观税负的结果一致。上述结论表明，在环境污染水平较低的地区，地方政府更加注重引资质量，并不会一味引资而降低环境标准和放松环境规制;在环境污染水平较高的地区，地方政府更加追求做大税基和发展本地经济，导致环境保护让位于经济发展。在地理区位上，东部城市的相邻地区税负水平显著负向影响环境污染水平，而中西部城市恰恰相反，这说明相邻地区税负水平越低，东部城市的本地税源并没有流出，而中西部城市的本地税源流出。蒲艳萍和成肖[16]发现，为了吸引流动性资本，东部地区不仅仅局限于税收工具，集聚效应也会对企业产生锁定效应。综上，在环境污染水平较高的地区和中西部地区，相邻地区税负水平越低，本地区环境污染水平越低，这些地区税收竞争也更激烈。

五、影响机制与稳健性检验

（一）激励机制：税收可以作为吸引流动性资本的政策工具吗？

本地区税负水平和相邻地区税负水平能影响本地环境污染水平，原因是地区间税负水平影响资本流动。那么税收可以作为地方政府吸引流动性资本的政策工具吗？表5是激励机制的回归结果。

表5列（1）报告了本地区税负水平和相邻地区税负水平对FDI比重的影响。本地区税负水平系数的p值为0.1020，非常接近于10%的显著性水平，表明本地区税负水平具有抑制FDI比重的倾向。相邻地区税负水平在1%的水平上显著促进FDI比重，即相邻地区税负水平越低，本地FDI比重越低。上述结论证明，税负水平能够影响FDI比重，本地区和相邻地区均有降低税负水平的动机。表5列（2）—列（4）分别报告了本地区税负水平和相邻地区税负水平对外商投资企业数、港澳台商投资企业数和内资企业数的影响。本地区税负水平显著降低外商投资企业数，但对后两者的影响不显著，后两者主要受相邻地区税负水平的影响。上述结论表明，地方政府偏爱流动性更强的外资企业，这主要归因于企业所有制决定了资本的流动性。具体而言，外资企业资本流动性强，在税收上享有“超国民待遇”;内资企业由于受沉没成本、产业集群和地缘关系等产业粘性成本约束，导致其转移投资的概率也较低。这正如蒲艳萍和成肖[16]所指出的，内资企业的资本需求弹性低于外资企业。上述结论证实了税收的激励机制，也反映出企业对实际税率水平较为敏感，总是寻求并迁移至税率更低的地区以降低生产成本，尤其是那些流动性更强的外资企业，最终导致地区间税收竞次的无效均衡。