农村集体产权制度改革的法治保障

房绍坤 （吉林大学法学院教授）

农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。

2016年12月，中共中央、国务院出台了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《改革意见》），提出了农村集体产权制度改革的指导思想、基本原则、改革目标等总体要求。按照中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（“2015年一号文件”）的要求，“农村重大改革都要于法有据，立法要主动适应农村改革和发展需要。实践证明行之有效、立法条件成熟的，要及时上升为法律。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。需要明确法律规定具体含义和适用法律依据的，要及时作出法律解释。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”。这就为农村集体产权制度改革提出了明确的法治要求和具体做法。从我国现行法律体系来看，有关农村集体产权制度的法律法规基本上还处于空白状态，因此，农村集体产权制度方面的法治建设任务还十分繁重。按照《改革意见》的要求，农村集体产权制度改革应当“健全适应社会主义市场经济体制要求、以公平为核心原则的农村产权保护法律制度”，为改革提供坚实的法治保障。

农村集体产权制度法治建设的基本原则

在农村集体产权制度法治建设过程中，必须遵循宪法规定，将中央有关农村集体产权制度改革的政策精神转化为法律。为此，农村集体产权制度法治建设应当坚持如下原则：

（一）必须坚持和巩固集体所有制

在我国，集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分，与全民所有制共同构成了我国社会主义经济制度的基础。这是我国《宪法》所确立的基本经济制度，也是我国各项改革都必须坚持的宪法精神和政策底线。中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位。”《改革意见》进一步强调：“农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。”“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失。”因此，在农村集体产权制度法治建设中，必须始终将坚持和巩固集体所有制作为贯穿始终的法律政策底线。在此基础上，探讨农村集体产权制度的法治实现路径和方式。

（二）必须以农民持续增收为根本目标

“2015年一号文件”指出：“中国要富，农民必须富。”因此，农村集体产权制度改革必须将农民增收作为一项根本目标。《改革意见》指出：“农村集体产权制度改革是维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措”，要“把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农民持续增收”，要“坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了”。因此，农村集体产权制度改革应当以“完善农村基本经营制度，增强集体经济发展活力，引领农民逐步实现共同富裕”。据此，农村集体产权制度法治建设必须将切实维护农民合法权益，确保农民增收作为法律制度、规则的核心理念，作为贯穿于农村集体产权制度法治建设始终的基本原则。

（三）必须充分体现市场在资源配置中的决定性作用

市场经济的发展和完善，是我国社会发生深刻变化的根源，也是经济社会进一步发展的内在要求。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”《改革意见》强调：农村集体产权制度改革必须要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位”。在市场经济中，任何主体都必须按照市场经济规律的要求从事活动，充分发挥市场的作用，通过市场手段和途径来实现经济目的。在农村集体所有制实现过程中，农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，因此，要发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的重要作用。在农村集体产权制度法治建设中，应当肯定农村集体经济组织的市场主体地位，赋予其更多的参与市场竞争的机会和权利，以确保其与其他市场主体具有平等的法律地位。

农村集体产权制度改革须重点解决的法律问题

在农村集体产权制度法治建设中，如下问题需要重点关注与解决：

（一）关于农村集体产权的法律界定

中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出：“产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。”按照《改革意见》的规定，农村集体产权制度改革的目标之一，是“通过改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”。可见，在农村集体产权制度改革中，“产权清晰”是顺利推进改革的基础和前提，亦是改革内在逻辑展开的必然要求；而所谓“产权清晰”，就是要从法律上清楚地界定集体产权的归属与范围。应当说，农村集体产权中所谓之“产权”并非法律术语，因此，在农村集体产权制度法治建设中，农村集体之“产权”的内涵须由法律加以明确。根据《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，“产权不仅包括保护物权、债权、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权”。据此，农村集体产权与民法上的财产权同义。从这个意义上讲，农村集体产权制度改革在法律层面可以表达为集体财产权制度改革。当然，根据《改革意见》，为适应城乡一体化发展新趋势，应当分类推进农村集体产权制度改革，即当前改革的重点在于经营性资产，而资源性资产、公益性资产应当根据改革进展分别采取不同的措施。但从法治建设角度讲，上述资产应一并归纳入法律调整的范围。

（二）关于农村集体产权的法律主体

农村集体产权制度改革的一项重要工作是“明确集体资产所有权”。对此，《改革意见》明确指出：“在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。”在此基础上，分别情况确认集体产权的所有权主体：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。从法律上说，宪法第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”物权法第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这是我国现行法律对集体财产所有权主体的规定。但在实践中，有的地方法规将集体财产的所有权主体规定为集体经济组织，这是不符合法律规定的。在农村集体产权制度法治建设中，应当坚持农村集体财产归农民集体所有的现行法律规定，并纠正地方法规中不正确的做法。

（三）关于农村集体经济组织成员的确认

在农村集体产权制度改革过程中，集体经济组织成员的确认十分重要，其是股份量化、集体收益分配的基本前提。根据《改革意见》的规定，农村集体经济组织成员的身份应当“依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素”加以确认。按照上述精神，农村集体产权制度法治建设不仅应当提出确认集体经济组织成员身份的指导性原则，而且需要在法律上明确集体成员权，并对集体成员权的法律属性、权利内容及变动方式等内容作出具体规定，以丰富我国民事权利理论体系。一般认为，农村集体经济组织成员是具有户籍的村民，但《改革意见》提出：“提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”这一规定在很大程度上意味着集体经济组织成员权的主体应当为农户，但究竟农村集体经济组织成员为农民个体还是农户，需要在今后的立法中加以进一步明确。

（四）关于农村集体资产的股份化

农村集体产权制度改革的目的在于增加农民收入，而对经营性资产进行股份合作制改革是实现这一目的重要措施。通过将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，就可以将其作为集体成员参加集体收益分配的基本依据。因此，在农村集体产权制度法治建设中，要采取具体措施保障农民集体资产股份权利的实现。例如，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出等相关的权利，完善股权权能；建立集体资产股权登记制度，记载农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书；健全集体收益分配制度，明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处；科学设计股权设置和股权管理的制度规则，合理设计股份（份额）权能权利实现机制等。

（五）关于农村集体产权的流转

农村集体产权制度改革应当充分体现市场在资源配置中的决定性作用，而发挥市场在资源配置中的作用，就要建设公平竞争、规范有序的流通市场。《改革意见》指出：“鼓励地方特别是县乡依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场。”但《改革意见》同时也指出：“农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行”；改革要“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回”。这种过于强调社区性和封闭性的思路，无法满足促进集体资产保值增值以及增加农民财产性收入的改革要求。因此，在未来法治建设过程中，需要着力破除城乡二元结构的体制机制障碍，建立起有利于城乡生产要素流动的制度机制，以适应城乡社会发展的要求。而且，只有较为开放的股权流转机制建立起来以后，各种产权交易市场的平台作用才可以发挥出来，股东的股权也才能释放完整的权能。

制定农村集体产权制度相关的法律

为保障集体产权制度改革的顺利进行，巩固改革的成果，在充分调研的基础上，从我国农村实际出发，应当着重研究、制定以下重要法律：

（一）农村集体资产管理法

在我国公有制条件下，国有资产和集体资产构成了公有制的基础，都需要纳入法治轨道。关于农村集体资产管理，我国还没有制定相应的法律法规，部分地区制定了相关地方性法规，如《上海市农村集体资产监督管理条例》《江苏省农村集体资产管理条例》《浙江省农村集体资产管理条例》等。这些地方法规，一方面限于效力问题，无法在全国范围内为农村集体资产管理提供统一的指导原则；另一方面，个别地方性法规限于对政策的理解，一些规定曲解了国家有关改革精神及法律规定精神，如将集体资产确认为集体经济组织所有等。为保证农村集体产权制度改革的顺利进行，实现改革目标并巩固改革成果，需要以法律的形式将农村集体产权制度改革所取得的经验确认下来。农村集体资产管理法应当就以下内容作出规定：集体资产范围的确认、集体经济组织成员的认定、组织机构、资产经营、财务管理、法律监督、法律责任等。

（二）农村集体经济组织法

民法总则将农村集体经济组织纳入法人范围，并定性为特别法人。但是，农村集体经济组织的特别法人地位需要通过相应的法律加以具体化。随着农村集体资产总量不断增加，农村集体经济组织参与市场竞争越来越频繁，对农村集体经济组织进行专门立法的需求也越来越迫切。对此，《改革意见》明确指出：要“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，赋予农村集体经济组织法人资格，明确权利义务关系，依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护”。“2017年中央一号文件”提出，要“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律”；“2018年中央一号文件”要求，要“研究制定农村集体经济组织法”，“2019年中央一号文件”再一次强调，要“研究制定农村集体经济组织法”。目前，农业农村部已经开始着手农村集体经济组织法的起草工作。农村集体经济组织法应当在明确其特别法人地位的基础上，就组织登记、成员确认和管理、组织机构设置、财务管理、监管、法律责任等作出全面的规定。

（三）农民股份合作企业法

在农村集体产权制度改革中，要“有序推进经营性资产股份合作制改革”。“2019年中央一号文件”要求，要“加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革”。通过农村集体经营性资产股份合作制改革，可以使“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，从而确保农民收入增加这一改革目标。在农村经济发展中，为规范农民专业合作社的组织和行为，鼓励、支持、引导农民专业合作社的发展，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，十届全国人大常委会于2006年10月31日通过了农民专业合作社法（2017年12月27日修订），就合作社的设立和登记、成员、组织机构、财务管理、终止和清算、农民专业合作社联合社、扶持措施等问题作了规定。但就农民股份合作企业而言，我国目前还没有专门法律，仅有原农业部于1990年2月12日发布的《农民股份合作企业暂行规定》（1997年12月25日修改）。这一部门规章不仅效力层次低，而且内容十分简单，无法适应农村经济发展的需求。为配合农村集体产权制度改革，需要通过专门法律对农民股份合作的组织形式、成员权利义务、机构管理、财产管理等加以规定，以确保农民股份合作经济的顺利平稳发展。