农村集体经济组织法的立法思考

闫馨蕙 （吉林大学法学院）

自“三农”问题在党的十六届五中全会首次提出以来，大量政策性文件围绕深入推进农村集体经济组织的改革进行了全方位的规划，各地为切实落实改革政策而出台的一系列地方政府性措施进一步丰富了农村集体经济组织改革的实践经验。然而，随着改革的推进，亟须农村集体经济组织相关法律制度应对农村经济的高速发展以及由此产生的诸多问题。

当前，我国农村集体产权制度改革正在加速推进，国家出台了相关政策，明确了改革的目标和任务。2016年，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《改革意见》）指出：“健全适应社会主义市场经济体制要求、以公平为核心原则的农村产权保护法律制度。抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，赋予农村集体经济组织法人资格，明确权利义务关系，依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。”《改革意见》提出了制定农村集体经济组织法的立法任务，相关部分也将其提到了议事日程。本文试就制定农村集体经济组织法的几个问题进行探讨，以为该法的制定提供借鉴。

农村集体经济组织法的立法背景

在我国，农村集体经济组织是一种特殊的经济组织形式，在农村集体所有制有效实现过程中发挥着十分重要的作用。在现阶段，制定农村集体经济组织法，既有现实基础，也有政策和法律的指引与支持。

（一）现实基础

在我国，“三农”问题一直是党和国家工作的重中之重。随着习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，我国农村经济建设呈现出良好态势：以“三权分置”政策为核心的农村土地制度改革正在如火如荼地进行之中，农村集体经济组织的市场化地位得到进一步改善，现代农业体系的构建也初具眉目。然而，由于我国现行农村集体经济组织深受计划经济体制的影响，其内部“政经不分”的结构严重阻滞了农村集体经济组织经济职能的发挥，未能对迅速扩大的市场作出积极的回应。农村地区优势与问题并行的发展态势，要求进一步规范和完善农村集体经济组织的法治建设。

（二）政策指引

近年来，中共中央、国务院出台了一系列文件对农村地区的振兴和改革进行了全方位的部署，如2015年，《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（“2015年中央一号文件”）指出，要“推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”。2016年，《改革意见》从农村集体资产管理、集体经营性资产产权改革、集体经济组织的有效实现形式等方面对如何开展农村集体产权制度改革提出了更为细致的要求，并且明确提出要“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律”。2017年，党的十九大报告提出乡村振兴战略，将保障农民财产权益、壮大集体经济、深化农村集体产权制度改革作为新时期的战略目标。2018年，《关于实施乡村振兴战略的意见》（“2018年中央一号文件”）则进一步要求深入推进农村集体产权改革，中共中央政治局于同年召开会议审议《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，为细化乡村振兴战略作出具体规划。2019年，《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（“2019年中央一号文件”）为切实落实和深化农村集体产权制度改革提供了更为具体的制度架构。党中央对于振兴乡村，发展农村地区的一系列举措为农村集体经济组织继续发展奠定了政策基础。

（三）法律支持

从法律上讲，随着民法总则创造性地将农村集体经济组织归类为特别法人，围绕农村集体经济组织性质的争论终于尘埃落定。至此，农村集体经济组织具有了正式的法律地位，得以更加名正言顺地进入市场，从事市场经济活动。鉴于农村集体经济组织地位的特殊性及其法律关系的复杂性，民法总则的寥寥数语显然不能解决实践中的诸多问题，如农村集体财产的清产核资、集体成员的身份认定等，但是，民法总则所确立的农村集体经济组织的法人地位为后续的具体制度设计提供了法律支持。

农村集体经济组织法的立法必要性

在我国，制定农村集体经济组织法既有现实需求，也是落实党和国家相关政策以及民法总则的客观需要。

（一）现实需求

自“三农”问题在党的十六届五中全会首次提出以来，农村发展得到党和国家的高度重视，各项改革措施为新农村建设注入了源源不断的活力，其中关于农村集体经济组织的完善尤为瞩目。大量政策性文件围绕深入推进农村集体经济组织的改革进行了全方位的规划，民法总则确立的特别法人地位为提升农村集体经济组织的市场参与度提供了法律依据，各地为切实落实改革政策而出台的一系列地方政策性措施进一步丰富了农村集体经济组织改革的实践经验，农村集体经济组织改革形势一片大好。然而，随着改革的推进，有关农村集体资产的清产核资问题、股权问题、集体成员资格的范围问题甚至妇女权益保护问题都面临着无法可依的局面。易言之，亟须农村集体经济组织相关法律制度应对农村经济的高速发展以及由此产生的诸多问题。

（二）政策需求

中共中央、国务院出台的一系列政策性文件一方面明确提出制定农村集体经济组织法，如2016年中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（“2016年中央一号文件”）提出制定农村集体经济组织条例，“2018年中央一号文件”进一步将制定有关农村集体经济组织的一般规则上升到法律层面；另一方面也对完善农村集体经济组织的各项制度作出了具体构想。这不仅体现了国家对农村集体经济组织改革的高度重视，更加反映出实践中对于农村集体经济组织专项立法的迫切需求。

党和国家出台的大量文件虽然可以为农村集体经济组织提供政策指引，但由于这些文件多为原则性、概括性的战略部署，主要扮演为改革定基调、把方向的角色，并无具体实施细则。例如，“2019年中央一号文件”提到，“要按期完成农村集体资产的清产核资，加快农村集体资产监督管理平台建设，建立健全集体资产各项管理制度”。这类政策性指引如果没有具体制度对其进行细化，将难以从根本上得到落实。现阶段，农村集体经济组织改革迅速推进，各方面问题层出不穷，而我国目前仅有一些地方政府规章对其进行规范，远远不能满足改革背景下旺盛的制度需求。

虽然各地出台的政府规章可以充分考虑该地区范围内的实际情况，因地制宜地对当地农村集体经济组织的运行作出具体规范，但随着农村集体经济组织被确立为特别法人，市场参与程度持续提高，局限于某一地区范围内的政府规章难以应对更大市场范围内的种种情况，如相邻不同地区农村集体经济组织的跨地合作等。因此，需要一部农村集体经济组织法对农村集体经济组织的相关问题作出一般性规定，并为各地方性规定提供立法指引。

（三） 法律需求

民法总则没有沿袭大陆法系的传统法人分类，而是创造性将法人区分为营利法人、非营利法人、特别法人。其中，将农村集体经济组织确定为特别法人，结束了其法律主体地位不明的尴尬，具有重要意义。但是，民法总则并未明确农村集体经济组织的内部财产权属问题。根据法人的一般理论，法人的财产由法人享有所有权，而非归属于法人成员所有。既然农村集体经济组织属于特别法人，在没有其他法律对其财产权属作出特别规定的情况下，应当按照法人的一般规则，其财产应当归属于农村集体经济组织所有，而并非农村集体经济组织的内部成员所有。然而，宪法第10条、物权法第124条和农村土地承包法第12条均将农村土地的所有权归属于农民集体。因此，法律亟须厘清农村土地的所有权归属问题。

同时，目前也尚无具体法律规定解决农村集体经济组织内部如何行使权利、履行义务的问题。农村集体经济组织内部长期“政经不分”，村委会和村民小组与农村集体经济组织的职能划分界限不甚清晰，常出现村委会或者村民小组代行农村集体经济组织权利的情况，易形成少数人控制农村集体经济组织的局面，阻碍内部其他成员的权利充分实现。再者，内部职权划分不明也会造成职能重复或者缺位的情况，影响整体的工作效率。因此，法律需要对农村集体经济组织的内部运行问题作出具体规定，否则将有违民法上的公平和效率原则。

此外，考虑到农村集体经济组织自身的独特性，法律也需要对其进行单独立法，对其权利行使、职能发挥以及责任承担进行特殊规定。正如民法总则第99条规定，“法律或者其他法规对农村集体经济组织存在特殊规定时，依照其规定”。因此，有必要通过法律基于农村集体经济组织的特殊性进行专门规定。更何况，针对某种具体的法人类型进行专门立法本就是立法上的普遍情况，如我国目前已经有公司法、合伙企业法、农民专业合作社法等专门法律，而农村集体经济组织本就地位特殊、内部法律关系复杂，更加需要专门的法律对其进行规范。

农村集体经济组织法的立法构想

农村集体经济组织法的立法设计应当紧紧围绕政策性文件中提到的改革重点，积极回应在改革中争议较大的法律问题。据此，笔者认为，农村集体经济组织法应当对以下四个方面进行重点规定：

（一）调整对象

关于农村集体经济组织法的调整对象，主要争议在于是调整各级社区型农村集体经济组织，还是仅仅调整通过农村集体产权制度改革成立的新型集体经济组织，或是包括各类合作社在内的广义集体经济组织。笔者认为，将调整对象限于通过农村集体产权制度改革成立的新型集体经济组织具有合理性。理由在于，农村集体经济组织之所以要进行专门立法的原因就在于其自身的特殊性，法律的重点规范对象应当是针对具有市场主体地位的新型集体经济组织。而新型集体经济组织也是未来所有农村集体经济组织的改革方向，对于原有的农村集体经济组织长期以来的制度规范进行规范，而当其过渡为新型集体经济组织后便可以适用农村集体经济组织法的规定，不存在没有法律对其进行调整的情况。同时，如果调整对象范围过于庞大，则会极大增加立法难度，未必能妥善安排各类型的农村集体经济组织。

（二） 法人属性

关于农村集体经济组织的法人属性问题，应当重点关注其责任财产的范围。考虑到集体所有制的经济结构以及从保护农村集体经济组织稳定的角度出发，集体土地的所有权虽然可以被纳入到农村集体经济组织的财产之中，但却不能够以其承担民事责任。这是因为，如果将集体土地的所有权用于清偿债务，该集体经济组织成员将会失去对该土地的所有权，失去其赖以生存的根基，难以维持其正常生活水平，也与我国土地限制转让的政策不符。此外，也不应该赋予农村集体经济组织具有破产能力。农村集体经济组织一旦破产，该组织即不再存在，这与设立农村集体经济组织的初衷相违背。因此，农村集体经济组织虽然已经在法律上具备了市场经济主体地位，但出于农民集体对于市场反应能力不足的特性，仍然要对其市场参与度进行适度限制，不宜从事风险过高的市场活动和制度规划。

（三） 成员身份确认

农村集体经济组织内部成员构成复杂，曾有地方机构统计该地农村集体经济组织内部成员种类多达二十多种，而且这种情况并不罕见。因此，要想在立法中对农村集体经济组织内部成员的身份进行穷尽式列举显然并不现实。同样，各地实际情况也存在巨大差异，如果由法律强制确定一个硬性标准，将无法适应不同地区的特殊情况。因此，对于农村集体经济组织成员确认问题应当主要依赖组织内部通过民主决议的方式针对个案情况予以考虑，法律主要应从成员确认的一般原则和程序角度进行规制，如“保护外嫁女的权利等”。

（四）内部治理

农村集体经济组织在内部治理中存在的主要问题在于“政经不分”。为解决这一根深蒂固的难题，应当从实体和程序两个角度对其进行规范。从实体角度看，可以仿照公司的组织结构，在农村集体经济组织内部分别设置意思机构、执行机构和监督机构，实现三方制衡；从程序角度看，应当设置完善的表决机制，注重程序在实现正义过程中的价值，亦可以仿照公司法的表决制度，如重大事项需要达到表决权2/3以上才能够通过，并对需要表决的重大事项进行列举。