普惠金融建设背景下农村资金互助社可持续发展的法律对策

邓冰聪 李在华

摘 要：农村资金互助社作为一种内生性的新型农村金融机构之一，是农村普惠金融发展重点。推动农村资金互助社可持续发展是确保助力乡村振兴、促进普惠金融发展的前提。目前，我國农村资金互助社可持续发展还面临法律地位、融资、产权、监管等困境。为促进农村资金互助社持续发展，我国应采取相应的法律对策破解困境，优化农村资金互助社发展法律保障机制。

关键词：农村资金互助社；法律困境；法律对策

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“发展普惠金融。鼓励金融创新”战略目标。2015年12月，国务院发布了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，促进普惠金融发展确定为国家政策。农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。作为一类新型农村合作金融组织，农村资金互助社有着不同于其他农村新型合作金融组织的内生性优势。在普惠金融和乡村振兴战略的大背景下，促进其持续发展十分必要。

1 农村资金互助社是推进农村普惠金融体系建设的重要力量

1.1 农村资金互助社是保障农村弱势者金融权利的基本主体

2016年1月，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，指导我国农村普惠金融发展的前景与蓝图。作为一个农业大国，推进普惠金融发展规划，对于解决目前我国社会上存在着的“三农问题”起到了重要作用，然而要想彻底解决，离不开推动农村资金互助社的不断完善发展。

农村资金互助社是保障农村弱势者金融权利的基本途径，这是由农村资金互助社的固有性质所决定。作为一个互助性的合作金融组织，农村资金互助社通过本集体内农民存款入股为社员，农村资金互助社将农村的资金有效停留在内部而将资金贷给社员从事农业生产活动，以社内资金为社员提供可贷款。农村借贷者在参与借贷活动时通常处在一个弱势地位。一方面，作为弱势一方主要根源在于其信息的不对称，难以满足“三农”日益增长的参与经济生活的需要。另一方面，信息的不对称通常会导致高昂的交易成本与管理成本，使得整个过程的效率下降。而农村资金互助社的所有社员是该片区域的农村金融参与主体自愿加入，通常借贷双方是非常熟悉彼此。这样就保证了借贷双方的信息对称，降低了整个交易流程的成本，从而达到有效保障农村弱势者金融权利的目的。

1.2 农村资金互助社是促进农村金融包容性发展的基本力量

“包容性发展”是指以人为中心，人与人、人与社会、人与自然的和谐发展，包括GDP增长指数、人类发展指数、社会发展指数、社会福利指数、幸福指数在内的全面发展。作为一个农业大国，我国农村地区的金融活动参与人员基数十分庞大。然而现实生活中，仍有广大农村地区的居民想要参与农村金融活动却并没有城市地区的居民那么简单。真正提升我国农村金融全面发展，促进农村金融包容性发展是首选道路。在东部沿海经济发达地区，农村金融包容性发展水平相较于中西部地区农村金融包容性发展水平较高。促进我国农村金融包容性全方位发展，应将重心放在中西部农村地区同时兼顾东部沿海地区，从而实现促进农村金融包容性发展。农村资金互助社作为三类新型农村金融机构之一，存在着许多其他农村合作金融组织难以比拟的优势。其中最突出的便是农村资金互助社以社员为中心，所有的金融活动紧密围绕着社员而展开，严格的保障了参与金融活动的社员的金融权益。通过农村资金互助社参与金融活动的流程中，无一不体现出以人为中心、人与人之间和谐发展的发展理念，有力地促进了农村金融包容性发展。农村资金互助社是促进农村金融包容性发展的基本力量，二者相辅相成。促进农村资金互助社发展，同时也能促进农村金融包容性发展。

1.3 农村资金互助社是促进农村金融内生发展的主要形式

内生发展的核心思想是认为经济能够不依赖外力推动实现持续增长，内生的技术进步是保证经济持续增长的决定因素。这一概念由西方宏观经济学研究者于20世纪80年代提出，强调不完全竞争和收益递增。在2007年就有学者指出，真正的合作金融不可能在农村信用社框架内再生，建立新型农村合作金融组织要走内生路径。[1]若想推动农村金融内生发展，恰当的金融机构在其中扮演了无比重要的角色。而在农村地区，有着一套特殊的，以人情、熟人关系为纽带的信用评价体系。这一特殊的信用评价体系恰巧有悖于正规金融所提倡的。而且农业本身承担着较大的风险，有着不可预知性与脆弱性，再加之对于农村地区的金融监管以及金融交易等成本比之城市地区要高昂许多，农户与金融机构之间存在着信息的不对称性等等。综上原因正规金融纷纷远离了农村市场，使得农村地区居民参与金融生活的要求得不到满足，引发了许多矛盾。在这样的背景之下，农村资金互助社顺势而生，有着较稳定的内部平衡性以及对风险的自我调整性，既能够满足农村居民参与金融活动的需要，又规避了其他金融机构在农村地区发展可能承担的风险以及造成的不良后果。农村资金互助社是真正能促进农村金融内生发展的主要形式。

2 普惠金融视角下的农村资金互助社可持续发展面临的法律困境

2.1 法律地位困境

农村资金互助社的特殊性质决定了它在法律上的特殊地位。其特殊性在于农村资金互助社内部资本全部来自于社员，也就是说，农村资金互助社的股东也是它的客户。要想明确规制农村资金互助社的法律，就必须先将农村资金互助社的性质分析详尽。然而，农村资金互助社的性质在学界内存在争议，对其性质尚无统一的定论。实践中，仍有大量的农村资金互助社尚未取得金融许可证，因此只能将其看作一种非正规的金融组织，尚未纳入现行监管体制中，处于一个无法管制的尴尬境地，[2]其法律地位面临着困境。

2.2 融资困境

作为新型农村金融机构，目前没有完善的法律制度以及相关政策来规制和扶持农村资金互助社的发展。截止2013年，全国正规的农村资金互助社共有49家，[3]其余的则都是未获取金融许可，由农民自发组织设立，非正规性的农村资金互助社。由于农村资金互助社制度规定，只能吸收社员的内部存款，从而导致了其存款来源不足，因此难以满足社员的贷款需求。[4]取得了金融许可的农村资金互助社，在融资这方面面临着困境，无法满足农民的正常融资需要。因此导致部分非正规性的农村资金互助社没有严格遵循相关规定，逐渐演变为吸取农民资金，破坏农村金融环境的工具。

2.3 产权困境

作为社员共同出资设立农村资金互助社，本应由社员实行民主管理。然而在实践中，往往容易出现民主管理被削弱的情况。究其原因，在于农村资金互助社的内部，尚未构建合理而清晰的股权结构，并且产权性质尚未明确。然而作为一个新生的农村金融组织，产权制度的设立尚且存在着很大的争议。而在产权制度尚未明确设立之前，产权不清必然对农村资金互助社的独立、治理以及担责等方面产生负面影响，也难以对其进行真正的管束。

2.4 社员权保护困境

农村资金互助社的社员将资金投入互助社中，自己丧失了对于资金的支配权，同时也获得了作为互助社员的社员权。农村资金互助社作为一个农村合作金融组织，社员在参与互助社金融活动时对社员权的享有与行使关乎互助社存在的根本，其设立初衷便是为社员服务。然而目前并没有一部详尽的法律明文规定农村资金互助社社员享有的权利，只能依照《公司法》及相关法律法规或者农村资金互助社内部章程对社员的权利进行的规定，并对社员权实施保护，这给农村资金互助社社员权利的保护增加了难度。

2.5 监管困境

当前，农村地区居民日益增长的经济需求与农村资金互助社的供给能力产生了较大矛盾，在这其中便容易催生不法情形。因此对于农村资金互助社的监管显得尤为重要。然而，农村资金互助社的监管也不是一朝一夕便能解决的问题。就最基本的监管标准而言，监管标准过于严格，会造成监管部门的不正当干预，引致互助社脱离合作性质，不利于互助社可持续发展。[5]监管标准过于宽松则无法真正起到对其的监管作用。目前，农村资金互助社的监管面临着很大的困境。

3 普惠金融视角下的促进农村资金互助社持续发展的法律对策

3.1 进一步明确农村资金互助社的法律地位

作为农村合作金融的新尝试，目前我国农村资金互助社的法律地位尚未明确。其法人地位虽有形式，但尚缺实质性内容。若想农村资金互助社能够在普惠金融大背景下可持续发展，首先便应确立互助社的法律地位，这是我们商讨其他问题的前提。在农村资金互助社的法律地位尚未明确的情况下，想要商讨其他有关农村资金互助社的法律问题无异于纸上谈兵。因此，进一步明确农村资金互助社的法律地位，是保障我国农村资金互助社持续发展的基础与前提。

3.2 健全农村资金互助社融资制度

以江苏省盐城市5家农村资金互助合作组织为研究对象的报告中指出，农村资金互助社独特的内在制度设计限制了其筹资能力，资金已经成为互助社发展生存的瓶颈。[6]资金互助社的融资途径较其他农村金融机构比较相对单一，健全农村资金互助社融资制度有助于为推动农村资金互助社持续发展提供持续动力。本文认为可从以下几个方面进行尝试。

（1）参考其他农村合作金融机构融资机制

农村资金互助社在很大程度上可以看作是其中一种特殊形式的合作金融机构，因此在考虑农村资金互助社融资制度的健全与完善时可以参考已有的农村合作金融机构的融资制度。合作金融遵循以下基本原则：自愿性原则、互助合作性原则、民主管理原则及非赢利性原则。[7]其中互助合作性原则在农村资金互助社的设立目的与经营理念中体现得淋漓尽致。当农村资金互助社的参与者之间的利益息息相关时，社员间的关系要比一般合作金融机构要更加紧密。健全农村资金互助社融资制度，参考其他农村合作金融机构的融资机制，能够帮助在健全农村资金互助社融资制度的过程中少走弯路，起到一个参照作用。

（2）拓展农村资金互助社融资渠道

众所周知，农村资金互助社是由全体社员出资设立的。这个特质导致了我国农村资金互助社融资渠道较为单一。根据《农村资金互助社管理暂行规定》以下简称《暂行规定》，社员主体只局限于农民和农村小企业，此范围过于狭窄。只依靠《暂行规定》所确定的主体出资，通常难以满足互助社的资金需求。因此农村资金互助社想要得到长足稳定的发展，必须拓展其融资渠道。在自愿性原则、民主管理原则的前提下，考虑扩大农村资金互助社的营业范围或是鼓励以多种形式出资，皆能吸引到更多农民或是农村小企业加入互助社成为社员。

3.3 创新农村资金互助社产权制度

作为新型的农村合作金融机构，没有经过长期实践以及高位阶的法律法规对其加以规范，农村资金互助社产权制度不清晰，在互助社内部管理造成分歧时容易导致难以得出最终定论。当前，农村资金互助社的内部管理主要依据《暂行规定》以及《公司法》相关条文，其运营与现代企业管理区别不大，但由于其自身的独特性使得普通企业的管理方法不能完全套用至互助社管理中。譬如说农村资金互助社的经营地域局限于一个行政村或是行政乡内，社员都是彼此熟知，可能會有社员运用其他不正当手段企图垄断互助社社内运营的情况出现。诸如此类的情形在农村资金互助社产权制度尚未完善时显得无比棘手，只有创新农村资金互助社产权制度才能促进农村资金互助社发展，壮大互助社竞争力，真正做到互助社与社员利益休戚相关，实现双赢。

3.4 完善农村资金互助社社员权保护制度

依据《暂行规定》，社员享有参加社员大会，并享有表决权、选举权和被选举权，享受互助社提供的服务，享受社内盈余，查阅章程、决议、财务报告，向有关监督机构投诉等权利。然而空有规定及章程书写的权利，没有真正的权利保护制度，社员权在实践中很可能仅仅是一纸空文。农村资金互助社社员权保护制度，可参照《公司法》相关规定进行完善。社员在认为自己的社员权受到侵犯时，可以依法行使程序性社员权以保障自己的社员权不受侵害，将问题解决在互助社内部。或是在程序性社员权也遭受侵害时转而向公力救济求助，其中可向监督机构寻求行政救济，在必要时启动司法程序以维护社员自身合法享有的社

员权。

3.5 变革农村资金互助社监管制度

农村资金互助社如果得不到妥善的监管，便容易成为滋生非法集资的温床。

《暂行规定》第五十三条指出由银行业监督管理机构按照审慎监管对农村资金互助社进行持续、动态监管，第五十六条列举了互助社违反有关法律法规的几种情形以及违规后果，规定违规行为按照《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规进行处罚。然而银监会采取的监管手段，并不完全对农村资金互助社有效。比如非现场监管方式，主要通过查阅报表、信息数据、财务状态等方式进行监督，并从其中分析农村资金互助社的经营现状。然而目前为止，农村资金互助社的融资渠道单一，给社员提供的服务类型也不如其他同类合作金融组织复杂，银监会难以从这些单一的数据中得到互助社真实的经营情况。同时银监会监管对象的复杂性也使得银监会对于互助社的监管不能真正做到合理可行。目前从整体来看，对于农村资金互助社实行从严监管的理念属于主流观点。[8]构建严格、有效的农村资金互助社监管制度势在必行。因此，我国应以稳健经营、风险可控为目标，强化对农村资金互助社的业务、运行等监管。

参考文献：

[1]潘淑娟.农村合作金融重构路径分析——基于内外部治理关系解构视角[J].学术界，2007，（5）：142-150.

[2]邓道才，蒋智陶，农村资金互助社合作组织边缘化及应对策略研究[J].征信，2013，（9）：68-70，80.

[3]马九杰，周向阳.农村资金互助社的所有权结构、治理机制与金融服务[J].汉江论坛，2013.

[4]姜柏林，农村资金互助社融资难题待解[J].银行家，2008.

[5]王军军.我国农村资金互助社发展问题研究[D].昆明：云南财经大学硕士论文，2011：36.

[6]孔祥智，史冰清，钟真等.中国农民专业合作社运行机制与社会效应研究——百舍千户调查[M].中国农业出版社，2012.

[7]朱佶.我国农村合作金融的现状与发展研究[J].学术交流，2006

[8]张德峰.论农村资金互助社的政府有限监管[J].现代法学，2012， （06）：127.