青岛市地下综合管廊建设情况及发展建议

文/辛克刚 刘景伟 王彦亭

城市地下综合管廊又称综合管沟、共同沟，可容纳电力、通讯、热力、给水、排水、燃气等两类及以上工程管线，并设有专门的检修口、吊装口和监测系统，以达到地下空间的综合利用和资源的共享。推进地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，是创新城市基础设施建设的重要举措，不仅可以有效解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，还可以保障城市安全、完善城市工程、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展。

一、总体建设情况

（一）基本情况

按照国家“十三五”基础设施规划要求和“城市新区确保建设，城市旧区鼓励建设”的规划思路，青岛市地下综合管廊建设紧密结合《青岛市城市总体规划（2011-2020年）》、主次干道管线综合规划和供水、排水、燃气、热力、电力等专业规划，编制并批复实施《青岛地下综合管廊专项规划（2016-2030年）》（以下简称《管廊规划》），规划确定崂山湾国际生态健康城、董家口港城和红岛经济区三个区域为综合管廊重点建设区域，东岸城区、西海岸新区及原胶南市区三个区域为综合管廊一般建设区域。根据《管廊规划》，2016年～2020年共计划建设地下综合管廊93.7公里，2020～2030年青岛共建设完成地下综合管廊102公里。

2016年5月，通过竞争性评选，青岛市成功入选全国第二批地下综合管廊试点城市名单，同时入选国家第二批“海绵城市”试点，是全国第二批试点城市中唯一一个获得“双试点”的城市。截至2018年12月5日，试点项目已建成48.80公里，占管廊计划建设总长度的98.9%，入廊市政管线累计达到234.01公里，在住房和城乡建设部综合考评中位居同类城市前列。

（二）投融资情况

青岛市地下综合管廊试点项目共计21个，总建设长度49.54公里，建设总投资40.99亿元。其中，采用纯政府投资模式项目1个，采用PPP模式项目11个，企业自筹项目9个。按照“区级实施，市级补助”原则，中央资金和市本级安排的18亿元补助资金统筹用于青岛市地下综合管廊试点建设项目补助。

其中，采用PPP模式11个的试点项目总长度29.75公里，分为5个PPP项目包，约占试点项目总投资的64%，采用BOT建设运营模式以及“可行性缺口补助”的回报机制，市政府授权青岛市政空间开发集团作为政府出资代表与社会资本方组建SPV公司，由SPV公司负责管廊的投融资、建设及运营维护，社会资本取得投资回报的资金来源包括政府补贴和管线使用单位付费等。

（三）建设管理情况

为保障青岛市地下综合管廊试点项目的顺利实施，青岛市成立了地下综合管廊建设工作领导小组，负责地下综合管廊建设工作的统筹调度和组织推进。领导小组办公室设在市城乡建设委（现住房和城乡建设局），具体负责综合管廊相关规划、政策制度拟订、协调实施和监督考评工作。

各试点建设项目所在区政府和功能区管理委员会、青岛国际机场集团有限公司等作为项目建设单位，PPP项目由青岛市政空间集团授权的专业管廊投资运营公司作为政府出资方代表与社会资本联合成立项目公司进行建设，非PPP项目是由区市政府、园区管理委员会和机场集团负责建设。项目运营期，PPP项目由项目公司进行运营管理；非PPP项目由区市政府、园区管理委员会建设，后期交由青岛市政空间物业管理有限公司进行管理。

二、存在问题与不足

（一）管廊建设布局相对分散，综合效益不易发挥

目前国内多数城市和青岛市一样，在管廊规划布局及项目实施方面，主要是在行政新区或新的产业园区范围内，开展“段落式”建设，实际的应用效果较差，并且管廊的运维管理存在困难。目前青岛市地下综合管廊的建设尚未形成网络布局，建设地点分散、不系统，没有将地下管廊的优点最大化的发挥，一定程度上造成了资源的浪费。同时，受片区开发和道路设施建设时序的影响，部分综合管廊建设项目与《管廊规划》不一致。

（二）项目总体投资较高，政府财力负担相对较重

由于地下综合管廊建设投资大，但公共属性强、收费低，管廊的有偿使用收费无法分担全部投资，最终大部分仍归于政府财政。随着管廊建设规模的增大，政府的财政负担逐年增加。根据青岛市管廊试点项目统计，青岛市的地下综合管廊建设成本约8300万元/公里。青岛市11个采用PPP模式的试点项目，付费机制均采用了可行性缺口补助方式，即：项目公司通过收取入廊使用费和日常维护费弥补项目建设投资和项目公司利润，不足部分采用政府补助的方式，实际一次性建设投资约24.29亿元，扣除可行性缺口补助费用后，在合作期内，政府累计支出约34.74亿元，运营期财政负担相对较重。

（三）管廊建设主体相对分散，进度、标准和模式难以统一

目前，青岛市现行的综合管廊建管体制是“市级监管、区级实施、市政空间统一运维”，在推进管廊项目建设的过程中，涉及规划、土地等多方面的协调；由于管廊项目划归给各个区市自行规划建设实施，导致全市的管廊项目很难形成成网成片的布局，管廊的综合效益难以最大限度地发挥；各区市政府和功能区管委等是管廊试点项目的建设主体，自行审批各自范围内管廊建设项目，容易出现管廊设计标准不统一、投资审查深度不一致、入廊费和运维费收费标准低、特许经营合同模式存在差别、运维配套设施不齐全等问题，对后期管廊的竣工验收、费用收取、运营管理、综合调度等造成困扰。

三、发展建议

（一）兼顾老城、成网成片，系统布局、有序推进

1.建议适时启动管廊规划的修编工作，与拟调整的新版青岛市总体规划相结合，合理确定规划范围、规划年限及规划目标。按照我国即将颁布的《城市地下综合管廊建设规划技术导则》相关要求，完善规划内容，合理确定入廊管线，明确综合管廊配套设施、附属设施要求。

2.充分考虑新区开发建设、道路建设、老旧管网改造、地下空间开发利用等，按照需求配置综合管廊，优化管廊规划布局和建设规模，形成“大中型综合管廊、小型综合管廊、微型管廊、缆线管廊”并存、布局合理的综合管廊供给结构，统筹考虑规划超前性、因地制宜性和经济合理性，例如青岛临空经济区、青岛蓝谷等新区开发建设与综合管廊规划建设相结合。结合青岛市老城片区改造及企业搬迁，研究综合管廊在老城区规划建设的可行性，探讨解决老城区管线密集、敷设困难的问题。如青岛钢铁集团、青岛碱业公司等搬迁区域以及张村河上游两侧村庄改造等，可以与综合管廊规划建设相结合。

3.与地下空间开发相结合。与地下空间规划、轨道交通规划等内容相结合，研究确定综合管廊规划与地下空间开发相结合实施位置及可行性。如威海路地下空间开发、太平路隧道、青岛国际院士港等建设与综合管廊规划结合。

4.合理确定综合管廊建设计划。与青岛市及各区建设部门沟通，合理确定综合管廊近期建设计划及建设内容，使综合管廊规划更具可实施性。在完成地下综合管廊专项规划修编的基础上，制定综合管廊滚动建设计划，坚持“轴向敷设、环状布局、网状服务”的布局原则，采用成网成片建设模式，建成一片，使用一片，服务一片，切实发挥地下综合管廊效益。

（二）探索融资模式创新，保证项目长足发展

1.探索“共建共治共享”模式，鼓励管线单位出资参与建设管廊，实行入廊管线单位“众筹”。参建管廊的管线单位，可以根据后续要颁布的《青岛市地下综合管廊有偿使用收费标准》免除相应年度的入廊费和运维费的基础上，再给予适当年限的优惠，以此拓展资金渠道。

2.参照土地竞拍活动中“限地价、竞配建”的方式，即设置土地价达到竞拍上限转入竞拍经适房、廉租房或学校的建设指标等方式，在新区建设和老城改造项目“招拍挂”土地时，设置土地竞拍价格上限，结合地块的综合管廊建设规划，将管廊的建设长度作为竞拍条件。通过不同地块间的组合，在解决资金渠道的基础上，逐步完善基础设施建设。

3.探索地下综合管廊产权制度，将管廊资产注入管廊公司并办理产权，拓宽融资渠道，有效盘活管廊资产。地下综合管廊产权登记制度的完善和实施，将有利于综合管廊资金渠道的拓展。目前，哈尔滨已经明确了综合管廊的政府的所有权、项目公司的经营权、入廊管线单位的空间使用权等权属，向管线单位核发管廊空间使用权登记证。苏州明确了地下空间使用权属实行分层供地、分层登记等原则，尝试进行管廊产权登记工作；海口市通过相应的管廊登记制度建设，已有两条管廊取得《不动产权证》。

4.探索设立“管廊基础建设资金”，并出台《青岛市综合管廊项目基础建设资金监督管理办法》，专项用于综合管廊项目建设和项目贷款还本付息。资金来源主要包括：（1）市本级财政预算安排的资金；（2）各区、市按照规定上缴的管廊资金；（3）国家和山东省安排下达的用于管廊项目建设的各项资金；（4）用于管廊项目建设的银行贷款；（5）以企业债券、中长期票据等融资方式取得的管廊资金；（6）其他用于管廊项目建设的资金。

（三）理顺建设管理模式，形成政府管理合力

结合青岛市目前综合管廊的建管体制现状，建议理顺建管模式，形成“市级监管建设、区级配合实施、行业充分竞争”的模式。

1.市级监管建设

由青岛市住房和城乡建设局下设的市海绵建设推进处负责全市综合管廊的规划、建设指导、绩效考核和资金拨付等，由市发展和改革委负责全市综合管廊的项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审批工作。在市级层面成立“青岛市地下综合管廊投资发展有限公司”（或由现状的青岛市政空间开发集团有限责任公司，以下简称市管廊投资公司）负责青岛市全市地下综合管廊的投资、建设、运营和管理工作。

2.区级配合实施

（1）资金配合

市政府按照城市发展规划和管廊建设规划，统筹安排管廊资金，分年度确定投资计划，相关部门按照确定的投资计划组织实施。市财政设立管廊资金专户，用于归集各种渠道取得的管廊资金。各区、市财政承担的管廊资金，由相关区、市按照市政府确定的意见上缴市财政管廊资金专户；区、市财政未按期足额上缴的，由市财政通过体制结算扣款。

（2）机构配合

各区市和功能区管委结合《管廊规划》和建设计划情况，可划定相应的业务处室专门负责协调综合管廊规划、审批、建设和运维等过程中的相关事宜，配合市管廊投资公司完成土地、规划、入廊和运维收费等工作。

3.行业充分竞争

（1）运维监管

市管廊投资公司代表市政府负责青岛市全市地下综合管廊的运维监管工作，建立综合管廊市级监管维护平台，接入各管廊项目单独建立的监控中心数据；协调各区（市）统一管廊监管平台设计标准，管廊平台与市级平台通过专网通信，在软件开发和硬件建设中，通过设置专网专线、网络隔离与访问控制、入侵检测、漏洞扫描等技术装备，满足信息安全和保密相关要求。

（2）运维工作

市管廊投资公司可单独成立管廊物业公司，各区市政府、功能区管委和大型国有集团也可单独成立管廊物业公司，涉密等特殊项目可由上述两类物业公司运维。其他管廊项目，由上述两类物业公司与市场上具有服务资质和能力的管廊物业公司通过政府采购方式进行招标确定，并建立绩效考核体系，通过运维考核确定付费情况。

企业自筹项目的运营维护公司由项目单位自主确定。采用PPP方式建设的管廊项目，由项目公司负责运营维护，项目公司也可委托第三方专业维护公司进行运维。

（四）加强设计施工技术创新，打造管廊建设“样板工程”

1. BIM设计

目前BIM（建筑信息模型）在综合管廊设计阶段的主要应用有：协同设计、建立管廊BIM模型、校核优化设计成果、管廊节点优化、管廊工程量统计、高效出图、虚拟展示等。随着BIM技术的全面展开和推广，BIM在青岛城市综合管廊建设中可开展如下应用：（1）结合GIS（地理信息系统）为综合管廊项目进行科学规划提供可靠直观的基础信息；通过模拟规划方案，多视角、多角度对管廊定线、布局以及断面形式做出合理的规划方案比选，提高规划决策效率和质量。（2）实现BIM协同设计，视不同设计阶段达到要求的深度和符合相应的建模规则，以实现更多的BIM延伸应用。

2. 3D打印技术

3D打印是一种以数字信息化模型为基础，运用粉末状金属或塑胶等可粘合材料，通过一系列物理叠成技术来构造物体的技术。随着3D打印技术的完善和推广，将成为引领未来建筑行业趋势的众多突破之一。结合管廊工艺，3D打印技术未来可用于管廊重要节点、附属设施等非常规异形结构的建设中来，将大大提高管廊建设效率，缩短建设周期，节省建设费用，提高管廊建设精确度。

3. 矩形盾构

利用矩形盾构机进行的施工可取代传统明挖或者暗挖给地面交通带来的不利影响，同时具有施工组织灵活，施工效率高等特点，满足开挖、管片顶进支护、出碴等相关工序的要求。在城市地下工况条件复杂，穿越主要道路及众多地下管线以及对地面沉降控制要求较高的情况下，是未来青岛综合管廊施工的优选工法。青岛老城区路网密度大，路口间距小，地下管线多，如建设地下综合管廊，可在适当位置设置竖井，采用矩形盾构技术。

4. 浅埋暗挖

浅埋暗挖适用于埋深浅、地层岩性差、存在地下水、周围环境复杂（邻近既有建、构筑物）的区域。在城市重要道路交叉口等位置建设综合管廊，采用浅埋暗挖技术，可在不中断交通的情况下实现管廊的贯通，是未来青岛综合管廊施工的比选工法。如香港路作为青岛南部东西向重要的道路，为避免断路阻碍影响交通出行，香港路沿线相交道路敷设地下综合管廊需穿越香港路时，可采用浅埋暗挖法；城阳区仙山路与重庆路交叉口，道路交通繁忙，仙山路敷设地下综合管廊亦可采用浅埋暗挖法。

5. 预制拼装及标准化、模块化

预制拼装技术是国际综合管廊发展趋势之一，能够大幅降低施工成本，提高施工质量，节约施工工期。综合管廊标准化、模块化是推广预制拼装技术的重要前提之一，预制拼装施工成本的幅度取决于建设管廊的规模长度，而标准化可以使预制拼装模板等装备的使用范围不局限于单一工程，从而降低摊销成本，有效促进预制拼装技术的推广应用。在青岛市综合管廊施工中采用预制拼装技术替代现浇结构，是加快修建速度、提高工程质量的有效办法。在规划新区，场地开阔，具备运输及吊装条件，采用预制拼装管廊更能提高施工质量，加快工期。