国际先锋城市低碳发展规划与经验借鉴

文/钟良 杨明坤 胡紫月 王红梅

城市作为人类活动强度最为集中的区域，其低碳发展水平对任何一个国家和地区的碳排放强度乃至全球的气候变化都有着深远影响。因此，面对全球性的气候变暖及能源危机，低碳发展模式成为各大城市在发展过程中寻找新的发力点、争夺新的制高点而积极探索出来的发展道路。伦敦、哥本哈根、东京、纽约等世界城市（主要是“世界大城市气候领导联盟”成员）在21世纪初纷纷提出了低碳城市的中长期建设目标及相关规划和行动，并在近年调整了未来的预期目标和路径，此次的目标调整并非弱化，反而是设定了更高的追求目标。本文主要从这些先锋城市的低碳发展目标新设定的基础和条件等进行分析，为我国越来越多的城市参与气候变化工作提供低碳规划编制的有益经验。

一、制定低碳发展目标并持续改进

伦敦、纽约、东京都等发达的世界城市在实现碳排放达峰和建设低碳引领城市的进程中均制定了相关的目标和规划，如伦敦的《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》（the London Plan—Spatial Development Strategy for Greater London）、纽约市《PlanNYC:A Greener，Greater New York》（2010）、东京都《21世纪国土的总体设计》等。虽然这些城市目前已经实现了碳排放达峰，但依然基于原有的低碳发展基础，设置了更进一步的目标。

2017年8月伦敦市政厅出版了《伦敦环境战略》（London Environment Strategy），提出了建设示范性的可持续发展全球城市，争取到2050年实现近零排放或者零排放城市的目标。这是全球首个提出零排放建设目标的城市[1]，这个目标比2007年《今天的行动，守护将来》（Action Today to Protect Tomorrow）中提出的到2025年CO2较1990年下降60%[2]的计划更前进了一大步。

与此相类似，纽约在2014年的《纽约城市80×50建设路线图》（New York Roadmap to 80×50）中提出，计划2050年比2005年碳排放总量下降80%[3]，该计划比2006年《纽约城市规划—更绿色更美好的纽约》（PlanNYC:A Greener，Greater New York）中提出的2030年较2005年碳排放总量减少30%的目标[4]看得更远也更为深入。

而在东京，受经济发展和核电事故的影响，虽然还没有设定新的CO2减排目标，但仍然维持了到2030年温室气体排放比2000年减少30%的目标计划[5]。

应该看到，上述城市低碳目标的提出，是基于这些城市在20世纪90年代或21世纪初已经实现排放达峰的基础上做出的未来判断，这也是持续低碳发展的保障。

目标和规划的提出不仅表明了上述世界城市对于发挥引领全球城市低碳发展方向、取得应对气候变化话语权与主动权的雄心，展示了城市开放、进取、负责任的低碳发展姿态，同时也是城市进一步低碳发展的重要保障。伦敦、纽约等城市近两年来进一步修订了自身的低碳发展目标，一方面是既有目标有望完成或提前完成；另一方面，这些世界级的城市一直在积极引领世界低碳城市发展，从自身发展上也在向世界树立标杆榜样。

二、低碳规划服务于城市总体发展目标

任何一个城市应对气候变化工作必须服务于城市自身的发展，离不开城市的基底和现实需求，低碳发展路径也不能脱离城市所处阶段及其发展总体目标而存在。与此同时，城市也应借助低碳发展的各种理念和工具内涵推动城市发展品质，增进人民福祉。

伦敦、纽约、东京都等发达世界城市虽然实现碳排放达峰的时间较早，但仍然持续推动着城市向低碳发展甚至零碳排放目标前进，其驱动力不仅是国际政治形势的需要，更是城市降低经济发展内在成本的需要、自身基础设施更新的需要，以及城市防灾减灾、环境保护等方面的需要。

如伦敦，将建筑修缮与低碳发展模式相结合，在提升城市品质同时实现节能减排[1]。伦敦既有建筑碳排放量占全市的比重超过70%，很多建筑已建成几十年甚至上百年的时间，加强建筑修缮势在必行。随着伦敦人口数量的增多，所需能源和产生的碳排放也将增加，如果现在不投入改造建筑及其他市政设施，将来再改造将多花费5—10倍的成本[2]。而老旧建筑的改造和提升本身也是碳减排的过程。另外，通过保温绝热改造或加强地热利用等先进低碳技术应用，不仅可以提升房屋居住品质，也有效减少房屋运行费用，从而形成新的节能减碳市场需求。如采用先进适用的超低碳建筑技术对房屋进行改造，每个家庭可节约60～300英镑的能源支出，即使不补贴或少量补贴的情况下，其经济性是合理的。

伦敦低碳发展具体措施

纽约80×50 低碳发展路线图

如纽约，将低碳发展理念融入基础设施改善，通过城市能源和交通设施规划促进节能减排[3]。纽约现有能源等市政基础设施大部分建于20世纪50-70年代，有的更为久远，电网等设施已经出现超期服务问题。改善能源设施并减少能源自损将节省未来十年数十亿美元的运营成本，同时现代化能源设施可减少空气污染；改进客运和减少交通拥堵将减少因交通延误带来的130亿美元的经济损失，而且，公共交通导向型发展还可以促进城市职住平衡，从而进一步促进交通节能减排。

三、新技术应用支撑零碳城市的建设

哥本哈根不断推进低碳技术，提出到2025年实现碳排放量为零，将成为全球第一个碳中和城市[6]；伦敦提出到2050年实现零排放；而纽约可能将在2050年之后。同时，在国际上不少社区已经提出零排放的建设发展指标。在这些城市，其在制定超低排放甚至零排放的低碳发展目标的背后，既有国家、国际层面低碳发展目标背景的考量，也是其一大批已经成熟或即将商业化的低碳技术充分发展应用的结果。

在伦敦零碳发展路径中，输配电网、发电厂站、天然气网、可再生能源发电、充电设施等的改造升级等既有成熟技术应用对伦敦2050年碳减排的贡献度预计将达到45%[1]。

在纽约“80×50计划”中，将清洁低碳发电和降低输配电网的碳排放强度作为了重要的减碳措施，其贡献度也在30%以上[3]。

从以上这些城市的低碳发展技术路径上看，电动汽车、地热热泵、燃料电池、蓄能技术、光伏发电等技术均是当前可商业化的能源技术，而恰恰当前大量采用成熟或即将成熟的技术已经使二氧化碳近零或完全零排放成为可能，为国内城市未来低碳建设发展提供了坚强的信心。

四、思考与启示

低碳发展是城市发展进程中的必然要求，也是解决城市发展过程中人口、资源环境矛盾及应对全球气候变化的根本要求。国际先锋城市在碳排放达峰以后，均继续实施了更加严格的低碳发展规划，并逐步将“零碳排放”作为发展目标，同时将低碳发展理念和低碳技术纳入城市基础设施规划和建设中，真正引领城市低碳化发展，实现经济发展和碳减排双赢的局面。

一是鼓励部分国内先锋城市率先制定中远期低碳发展目标并纳入城市总体规划。目前，国内主要城市尚处于碳排放量何时达峰及路径的论证，鲜有超越2030年及更远时期的探讨，更没有将低碳中远期目标纳入城市总体规划当中。由于我国总体上仍然处于工业化和城市化进程中，城市的规模、产业、布局、质量等决定了城市低碳发展的根本路径，因此在城市总体规划中考虑低碳发展目标，并将其作为城市发展的约束和倒逼性指导目标，这对于将低碳发展目标细化到空间规划和项目实施层面进行优化布置，减少后期低碳化调整和改造所带来的高额财政和社会负担尤其重要。对于北京、上海、深圳等国内低碳发展领先型城市，其低碳发展水平对展现我国秉承绿色低碳、开放引领的发展理念和在应对气候变化领域负责任大国形象具有举足轻重的意义，这些城市应超前研究并将中远期低碳目标作为城市总体规划的约束性指标之一，有条件的城市甚至可以考虑近零碳的发展目标，进而从法律和社会影响层面推动城市的中长期建设和高质量发展，这不仅是一种自我规划和努力，也是展示国家及城市责任和形象非常有效的方式。

二是建立国内低碳技术和项目储备通用清单。从各国及主要城市的经验来看，低碳发展根本上还是依靠技术进步推动，而且现有的商业化和未来一个时期即将商业化的技术已经足以推动城市的零碳发展，在未来20-30年内可预见世界上将出现若干个近零或零碳的城市。当前，我国正在全国广泛开展低碳城市试点，城市间的发展阶段和自身禀赋差别较大，选择合适的技术路径不仅需要结合当地实际，也要比较分析技术和项目的技术性、经济性，有必要筛选和论证具有全国指导意义的低碳技术和项目储备通用清单。其中，通过总结国内外低碳发展技术路线，对典型技术和项目的成本单价、技术方案、实施条件等进行分析论证和排序，进而可以为各有关城市提供可选择的低碳技术和项目组合。

三是加快完善和推进碳排放交易市场机制。市场机制是低碳发展持续深入的制度基石和根本保障。通过碳排放交易，可以在碳配额供需交易中形成价格、不断逐利从而促进低碳技术的创新应用[7]。我国目前已在7个省市开展了碳交易试点，并且也启动了全国碳排放交易市场，但我国碳排放交易仍然处于起步阶段，全国性市场还仅限于发电行业，其他领域尚未涉及。另外，城市间或省区间发展的差异比较大，可供开展碳交易的产品品类、价格、标准等存在较大差异，还需加快碳交易全国市场的制度建设。