社会组织、地方财政能力与公共服务供给质量

李小奕谢 舜

(1.广西大学商学院,广西 南宁 530004;2.广西民族大学商学院,广西 南宁 530006)

一、问题的提出

党的十九大报告指出，完善公共服务供给体系，保障群众基本公共服务均等化。公共服务有效供给成为政府善治的核心内容，成为新时代加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。近年来，中国地方政府逐渐从以经济增长为主导的晋升锦标赛转移到关注社会公平和经济发展，开始加大了关系民生福祉基本公共服务的财政投入[1]。但由于经济发展不均衡、地区资源禀赋差异以及地方政府支出偏好等原因，中国公共服务供给质量整体水平低并且区域分布严重不均，住房、医疗、教育和环境等民生性问题长期难以得到有效破解。在此背景下，以创造公共价值作为政府的职能，以合作治理作为地方政府实现公共价值的管理范式，强调以人为本的公共服务供给机制。在地方财政能力软约束下，研究社会组织参与能否优化和改善地方公共服务供给状况，探讨社会组织发展水平和地方财政能力对公共服务供给质量影响机制及区域异质性有着重要的理论价值与现实意义。

根据公共经济学理论，由于市场失灵导致医疗、教育和社会保障等福利性公共物品无法得到有效提供，政府必须承担这些公共物品供给的主要责任，但公共服务责任的良好实现需要地方官员意愿和充足财力保障[2]。国内有关公共品供给的研究文献主要集中于财政分权[3]-[5]和官员晋升[6-7]等研究视角，在重GDP增长晋升激励和中国式分权的背景下，大多数研究文献得到了中国民生性公共品供给质量不高的主要结论。随着研究的深入，文献开始关注地方政府财政能力对公共服务供给质量的影响。Sow和Razafimahefa[8]研究指出，地方政府财政能力有助于改善辖区内居民公共服务需求偏好满足和提升公共服务供给效率。辛方坤[9]利用中国省际面板数据研究发现，中国东部地区财政配置能力扭曲，重经济性支出而恶化医疗、教育等社会福利民生境况，而西部地区财政均衡的低水平则弱化了财政汲取能力，导致整体公共服务供给不足。徐盈之和赵永平[10]运用面板数据的门槛效应分析发现，地方财政能力对公共医疗卫生供给水平呈现倒U型的影响过程。Grisorio和Prota[11]研究指出，政府财政能力并不必然带来地方公共物品供给水平的提高。杨光[12]研究发现，地方财政能力对基本公共服务供给呈显著正向影响。可见，基于地方政府财政能力与公共服务供给关系的研究学术界并没有达成一致的意见。

社会组织在地方公共服务领域的作用备受广大学者的关注，大量文献研究发现，社会组织活跃在工业经济、社会福利和教育等领域，与政府合作促进当地经济发展与公共服务供给。由于市场失灵和政府失灵，公共服务的供给与需求之间不能进行有效对接，为社会组织参与公共服务提供了存在的空间[13]。社会组织作为公民社会的重要组成部分和参与社会治理的重要主体，在提供公共服务过程中具有较强的参与性和创新性，可以满足多层化、多元化和异质化的公共服务需求，也能够显著降低公共服务供给成本，减轻地方政府的财政压力，成为政府在公共服务领域的合作伙伴。王浦劬[14]研究政府购买社会组织服务时发现，社会组织参与提供公共服务能够推动政府职能的转变，提高公共服务供给质量和促进社会基本公共服务均等化。郁建兴和沈永东[15]研究指出，社会组织采取从生存理性到价值理性的行动策略参与城市公共服务购买，能够有效提升公共服务供给效率和供给质量，并产生了良好的社会效益。当前，社会组织已成为回应社会治理创新，提高公共服务供给效率和供给质量的关键法宝[16]。

综上所述，国内外众多文献对公共服务供给的影响因素进行了颇为深入的研究，研究成果富有成效，对本文具有重要的借鉴意义，但仍存在缺陷。如既有文献对社会组织公共服务主要集中政府购买公共服务领域，大部分文献从宏观规范或案例分析角度研究社会组织发展水平对公共服务供给质量的影响，鲜有从地方财政能力约束视角，量化检验社会组织发展水平与公共服务供给质量的因果联系。政府作为公共服务供给的最重要主体，地方财政能力直接影响公共服务供给水平的物质基础，以往研究缺乏对地方财政能力背后政府行为逻辑及机制的关注，并多采用省级面板数据，但省级政府并不是公共服务最主要直接提供者。因此，本文主要贡献在于：第一，拓展已有研究视角，以城市面板数据作为观察样本，将地方财政能力和社会组织发展水平纳入统一分析框架，运用固定效应模型，揭示公共服务供给质量与社会组织发展水平、地方财政能力之间量化因果关系和联动效应。第二，利用门槛效应模型，内生地识别出在不同的经济发展水平条件下，社会组织发展水平和地方财政能力对公共服务供给质量的影响机制，为不同地区和同一地区不同经济发展水平如何制定实现优化公共服务供给的社会组织发展战略和财政政策提供理论和实践支撑。

二、模型构建、变量选取与数据说明

(一)模型构建

为了检验社会组织发展水平和地方财政能力与公共服务供给质量之间的因果关系和联动效应，参考Sow和Razafimahefa[8]、储德银等[3]与徐盈之和赵永平[10]的做法，建立固定效应回归模型如下：

Ykit=αPNGOit+βFabilityit+∑nλnControlsnit+ρi+εit

(1)

Ykit=αPNGOit+βFabilityit+δPNGOit×Fabilityit+∑nλnControlsnit+ρi+εit

(2)

其中，i和t分别表示各城市和样本观察年度( i = 1，2，…，286；t = 2008年，2009年，…，2016年) 。α、β、δ表示解释变量回归系数，λn表示控制变量回归系数，ρi表示城市固定效应，εit表示其他可能起作用但是没有被模型捕获的因素。被解释变量Ykit表示第i城市第t年公共服务供给质量；解释变量PNGOit表示地方社会组织发展水平，Fabilityit表示地方财政能力，PNGOit×Fabilityit表示社会组织发展水平与地方财政能力的交互项，用来检测识别社会组织发展水平和地方财政能力对公共服务供给质量联动效应是互补还是替代？ Controlsnit表示一系列影响地方公共服务供给质量的控制变量。

(二)变量选取

1.被解释变量：地方公共服务供给质量(Y)

基于公共服务供给质量测量方法很多，本文考察地方财政能力和社会组织发展水平在社会性公共领域的供给效率，尽量关注公共服务供给的结果或质量而不仅仅是投入本身。为凸显公共服务的产出效果，考虑到城市民生性公共服务数据的可得性和准确性，选取每万名城市居民拥有的教师数量(Y1)和每万名城市居民拥有的医疗机构床位数(Y2)作为衡量地方公共教育和公共医疗服务供给质量指标，指标数值大小反映地方政府公共服务供给质量的高低。

2.解释变量：社会组织发展水平(PNGO)和地方财政能力(Fability)

社会组织发展水平与公共服务供给质量的关系主要基于政府失灵和市场失灵的视角来考虑。在多元共治时代背景下，作为公民社会重要治理主体，社会组织承担着公共服务供给的部分功能，其发展水平的高低直接影响到地方公共服务供给质量。为了直观地反映社会组织发展水平，排除城市人口数量因素的影响，用社会组织密度来调整人口数量因素的影响，即以每万名城市居民所拥有的社会组织数量作为城市社会组织发展水平的度量指标。

地方财政能力是指地方政府可支配的财力，体现地方政府公共服务供给物质基础和激励机制。地方政府作为有限理性经济人，出于竞争压力和地区经济发展的考虑，会选择对财政资源配置权来保持对当地经济的控制力。地方财政能力越强，表明其控制财政资源越多，越有能力回应地方民生性公共服务的需求，公共服务供给质量也会相应地提升。借鉴徐盈之和赵永平[10]的研究思路，用城市财政预算支出占城市 GDP的比重来反映地方财政能力指标。

3.控制变量(Control)

为保证计量结果的可靠性和客观性，梳理前人的研究成果，结合中国城市实际和数据的可得性，主要选取以下控制变量：①城市人均GDP(Pgdp)。通常认为富裕地区公民对政府公共服务有更高的要求，选择以人均GDP作为衡量城市经济发展水平控制变量。②人均基础设施投资额(Pstr)。作为衡量地方政府对经济增长偏好的控制变量，政府偏好是否意味着以GDP 为主导的晋升锦标赛生产性财政支出挤占民生性公共服务财政投入？加入这个偏好指标的动机是为了更好地捕捉经济体制信息。预期政府经济偏好将会对民生性公共服务供给质量带来负面影响。③对外开放程度(Open)。理论上讲，一个地区的对外开放度越高，经济发展越好，越有利于提高地方财政能力和促进社会组织发展，从而有助于提升公共服务供给质量。选取外商投资总额占GDP 的比重来衡量，外商投资总额按当年的期末汇率进行折算。④产业结构(Third)。产业结构是影响地方财政能力和经济发展的重要因素，产业结构的优化有助于提升地方经济综合实力，增加财政收入，进而增强地方财政能力。用第三产业增加值占 GDP 的比重作为衡量产业结构对民生性公共服务供给质量影响的控制变量。⑤城市人口密度(Pop)。用于捕捉公共服务供给的规模经济效应，从理论上讲，人口密度将对公共服务供给质量产生正向影响，人口越密集，公共物品供给质量通常越高。

(三)数据说明和描述性统计

本文选取2008—2016年中国286个地级及以上城市面板数据作为观测样本，所用原始数据主要来源于《中国民政统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》《中经网数据库》。为了消除通货膨胀因素的影响，采用各地居民消费价格指数，以2008年为基期，对人均GDP和人均基础设施投资额等相关名义数据进行平减。同时为削弱变量异方差问题，消除模型回归结果受变量单位的影响，将教师数量、医疗机构床位数和社会组织发展水平等非百分比变量指标进行对数化处理。受限于指标数据缺失等问题，剔除指标数据连续缺失城市西藏拉萨。变量的描述性统计结果如表1所示。由表1可知，主要变量不存在极端异常值，可以进行回归分析。

表1主要变量的描述性统计结果

三、固定效应分析

(一)结果分析

我们用固定效应模型，对社会组织发展水平、地方财政能力和其交互项与公共服务供给质量之间的关系进行估计，估计结果如表2所示。

表2社会组织发展水平、地方财政能力与公共服务供给质量固定效应估计结果(N=2 665)

注:括号内为t值，*、**和***分别表示在 10%、5%和1%的水平下显著，下同。

由表2可知，社会组织发展水平对公共教育和公共医疗服务供给质量产生正向影响，且均在1% 显著性水平上(模型(1)和模型(2))，这说明社会组织发展水平对提升公共服务供给质量起促进作用，与以往文献研究预期一致。但从回归系数来看，社会组织发展水平对公共物品供给质量的正向作用很小，在样本区间，社会组织发展水平增加一个单位，公共教育和公共医疗服务供给水平分别只提升0.079和0.180个单位，这反映了当前社会组织发展水平在公共服务领域作用仍然有限，政府应该通过合作治理机制创新，打破制度藩篱，激发社会组织公共服务领域潜能，提升和改善民众福祉。地方财政能力对公共教育和公共医疗服务供给水平回归系数均为正数，说明地方财政能力对公共服务供给质量具有显著的支持作用，地方政府财政能力越强，政府可支配的财政资金越多，地方政府对民生性公共服务支持力度就会加大，从而有力地提升了地方公共服务供给质量。从系数大小和显著性上看，地方财政能力对公共教育的影响高于公共医疗服务供给水平，这也印证了中国政府近年来对公共医疗卫生财政投入相对不足的做法。社会组织发展水平与地方财政能力对公共服务供给质量具有直接作用，但二者也能通过共同作用实现对公共服务供给质量的联合驱动效应。为了进一步理解社会组织发展水平和地方财政能力与公共服务供给质量的内在作用机制，在社会组织发展水平、地方财政能力的基础上，加入社会组织发展水平与地方财政能力的交互项。从模型(3)和模型(4)可以得出，社会组织发展水平与地方财政能力对公共服务供给质量促进作用具有互补性，表现为社会组织发展水平与地方财政能力交互项对公共教育和公共医疗服务供给水平在1%和5%显著性水平通过检验，且系数为正。这说明一个地区政府财政能力越好，其社会组织发展水平可能越高，地方财政能力和社会组织发展水平相互演进可以提升地区公共服务供给质量。

在各控制变量中，人均GDP对公共服务供给质量均呈现显著正向影响。对外开放程度对教育质量影响显著为正，对公共医疗服务供给质量的影响不显著。人均基础设施投资额与教育质量显著负相关，与公共医疗服务供给质量显著正相关，这与辛方坤[9]研究结果一致，证实了政府偏好经济性基础设施建设投资从而挤占教育民生公共服务投入。产业结构对教育质量和公共医疗服务供给质量的作用均为正且显著。人口密度影响为负，但并不显著，与预期相反，可能是由于人口密度过大造成公共服务的拥挤效应，影响公共服务供给质量。

(二)稳健性检验

公共教育和公共医疗服务供给质量同为社会性公共服务质量的衡量指标，数据之间可能彼此相关。为提高估计的可信度，以得到更有效的回归估计结果，笔者采用似不相关回归(SUR)模型进行稳健性检验。从SUR 模型估计结果可以看出，[注]由于篇幅所限省略了SUR模型估计结果，留存备索。社会组织发展水平、地方财政能力和其交互项与公共服务供给质量仍然是显著正相关，社会组织较好发展、地方财政能力提升意味着较高的城市公共服务供给质量，与表2中结论一致，证明了方程回归结果是稳健的。

四、门槛效应分析

(一)门槛回归模型构建

虽然固定效应模型回归方法可以检验社会组织发展水平、地方财政能力与公共服务供给质量之间的因果关系，但并不能有效指导优化现实公共服务供给的社会组织发展和财政政策战略安排。因为中国是一个地区资源禀赋、经济发展水平和地方政府支出偏好存在巨大差异的国家，各区域社会组织发展水平和财政能力也有所不同。公共服务供给质量并不仅仅取决于社会组织发展水平和地方财政能力本身，还受到社会组织发展水平是否与特定经济发展水平和其内生决定的地方财政能力相适应。固定效应模型回归方法只能识别社会组织发展水平、地方财政能力与公共服务供给质量的因果关系，却忽略了其背后的内在经济机理。

基于以上分析，本文尝试借鉴Hansen(1999)面板数据回归模型，进一步检验社会组织发展水平、地方财政能力和其交互项与公共服务供给质量之间的非线性关系，以及对在不同经济发展水平和财政能力条件下社会组织发展水平与公共服务供给质量影响机理探索。构建门槛回归模型如下：

Ykit=α1PNGOitI(lnPgdp<γ1)+α2PNGOitI(γ1≤lnPgdp<γ2)+…+αnPNGOitI(lnPgdp>γn)+βFabilityit+

∑nλnControlsnit+ρi+εit

(3)

Ykit=αPNGOit+β1FabilityitI(lnPgdp<γ1)+β2FabilityitI(γ1≤lnPgdp<γ2)+…+βnFabilityitI(lnPgdp>γn)+

∑nλnControlsnit+ρi+εit

(4)

Ykit=αPNGOit+βFabilityit+δ1PNGOit×FabilityitI(lnPgdp<γ1)+δ2PNGOit×FabilityitI(γ1≤lnPgdp<γ2)+…+δnPNGOit×FabilityitI(lnPgdp>γn)+∑nλnControlsnit+ρi+εit

(5)

其中，门槛效应变量lnPgdp为经济发展水平，因为无论是社会组织发展水平还是地方财政能力都是以地区经济发展水平为基础；I(·)为示性函数。

(二)门槛效应结果分析

首先，检验在不同经济发展水平下，社会组织发展水平、地方财政能力和其交互项与公共服务供给质量之间是否存在门槛效应，以确定门槛个数。由表3 可知，以lnPgdp作为经济发展水平的门槛变量，进行自助抽样检验。对公共教育供给质量，社会组织发展水平在5%显著性水平存在单一门槛效应，而地方财政能力和其交互项则在10%显著性水平存在单一门槛效应。对于公共医疗服务供给质量，在1% 的显著性水平，社会组织发展水平存在双门槛效应，地方财政能力和其交互项则存在单一门槛效应。

表3社会组织发展水平、地方财政能力和其交互项与公共服务供给质量门槛效应检验

注：自助抽样次数设定为500次。

通过似然比函数图能进一步显示出门槛参数取值和置信区间的构造情况，如图1和图2所示。社会组织发展水平对公共医疗服务供给质量的门槛值为9.646和10.163，95%置信区间分别为[9.618，9.655]和[10.156，10.168]。其他门槛值的估计和构造与此类似，由于篇幅限制，图形不再赘列。

其次，门槛回归结果分析。在门槛值测度的基础上，对社会组织发展水平、地方财政能力和其交互项与公共服务供给质量是否存在非线性关系进行检验，检验结果如表4所示。

由表4可知，当经济发展水平小于10.618门槛值时，社会组织发展水平对公共教育影响系数为0.063并在1%的显著性水平通过检验；当大于10.618门槛值时，社会组织发展水平对公共教育影响在1% 显著性水平下系数变为0.087。由此可得出，随着经济发展水平提高，社会组织发展水平对公共教育的正向影响作用明显增强。社会组织发展水平对公共医疗服务供给质量有两个门槛，把经济发展水平分为lnPgdp<9.646、9.646≤lnPgdp<10.163和lnPgdp>10.163三个不同区间，其影响系数分别为0.112、0.161和0.188，并均通过1%显著性水平检验。从影响系数上可以看出，随着城市经济发展水平提高，社会组织发展水平对公共医疗服务供给质量促进作用增强，而且对公共医疗服务供给质量正向的推动作用明显大于公共教育。

地方财政能力对公共服务供给质量随经济水平提高而增强。当人均GDP的自然对数低于门槛估值时，地方财政能力对公共教育、公共医疗服务供给质量的影响系数分别为0.477和0.036，当人均GDP对数跨过门槛值时，相应的系数变为0.762和0.533，可见当经济发展水平超越门槛估值时，地方财政能力对公共服务供给质量的促进作用显著增强，这也印证了徐盈之和赵永平[10]地方财政能力有助于提高民生性公共服务供给水平的结论。另外，无论是经济发展水平处于门槛估值高区间还是低区间，地方财政能力对公共教育的影响作用都大于公共医疗服务供给质量。

检验不同经济发展阶段下社会组织发展水平和地方财政能力联动作用对公共服务供给质量门槛效应。从表4模型(5)和模型(6)可以看出，社会组织发展水平与地方财政能力的交互项与公共教育呈显著正相关，影响系数分别是0.169、0.292，表明经济发展水平越高联动效应对公共教育影响作用越强。社会组织发展水平与地方财政能力交互项对公共医疗服务供给质量呈U型影响过程，在经济发展水平低于门槛估值时，交互项与公共医疗服务供给质量呈不显著的负相关，但当经济发展跨越门槛估值时，随着社会组织发展水平与地方财政能力契合度的提高，交互项对公共医疗服务供给质量呈正向影响。因此，随着经济发展水平的提高，门槛估值区域的变化，地方财政能力对公共医疗服务供给质量的作用存在一个由抑制到促进的U型影响过程。

表4社会组织发展水平、地方财政能力和交互项与公共服务供给质量的门槛效应回归结果

五、结论与政策建议

本文使用2008—2016年中国286个地级市面板数据，以公共教育和公共医疗服务供给质量作为考察对象，验证了社会组织发展水平、地方财政能力和其交互项对公共服务供给质量影响的固定效应和门槛效应。研究结果显示：在全样本固定效应模型下，社会组织发展水平对公共教育和公共医疗服务供给质量均具有显著促进作用，地方财政能力越强对改善公共服务供给质量作用越明显，但社会组织发展水平相比地方财政能力来说影响极其有限。进一步验证社会组织发展水平和地方财政能力交互项的联动效应时发现，社会组织发展水平和地方财政能力对公共服务供给质量促进作用具有互补性。以人均GDP自然对数作为经济发展水平门槛变量，证实了公共服务供给质量与社会组织发展水平和地方财政能力和交互项之间存在明显的门槛效应。社会组织发展水平和地方财政能力对公共教育和公共医疗服务供给质量的作用随经济发展提升而增强，其交互项对公共医疗服务供给质量作用是一个由负到正的U型影响过程。

基于上述研究结论，笔者提出以下政策建议：

第一，从社会组织发展水平和地方财政能力变量作用分析来看，当前中国民生性公共服务供给模式仍停留在国家支配型的福利多元主义，地方公共服务供给仍然主要依赖于政府财政能力。虽然居民公共服务需求的异质性和民间慈善资源的捐赠提供了社会组织存在的社会基础，但政府的治理目标和方式选择却构成社会组织参与公共服务最重要的外部约束条件，直接影响社会组织公共服务供给的空间和行动权利。政府应该创新和完善公共服务供给机制，打破制度藩篱，通过嵌入式政策、资金等方式引导激发社会组织公共服务领域潜能，提升和改善民生福祉。

第二，中国是一个区域发展极不平衡和处于快速转型的国家，实证结果验证了社会组织发展水平和地方财政能力对地方公共服务供给质量的作用因城市经济发展水平和区域不同而存在显著的差异。各区域城市应当结合当地经济水平和社会实践，采取因地制宜差异化的社会组织发展战略和财政政策，积极改善地方公共服务供给质量。东部城市应该优化社会组织发展的环境，逐步加大社会组织参与公共服务供给政策扶持力度，发挥社会组织正向溢出效应。中西部城市则要正确处理好政府与社会的关系，增强当地经济发展的内生力量，提升地区经济综合实力，使其尽快跨越经济发展水平低的“门槛”，从而改善地区公共服务供给质量。