北京市PPP养老机构发展前景SWOT-AHP分析及策略研究

赵 静， 赵金煜， 邢潇雨

(北京建筑大学 经济与管理工程学院， 北京 100044)

据北京市统计局数据显示，2020年北京市户籍老人将达到380万，老龄化程度的加深导致社会对养老机构的需求急剧增加，而北京市养老机构数量、质量均不能满足社会需求. 为解决当下矛盾，北京市颁布《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》(京政办发〔2017〕13号)鼓励社会资本进入养老市场.

目前，PPP(Public-Private-Partnership)模式对接养老机构在我国处于应用初期，相关研究主要是论证养老领域引入社会资本的必要性及如何解决我国当前PPP模式的阶段性困境. 公办养老机构床位紧张、私营养老机构费用昂贵和城市空巢化，为养老机构采用PPP模式建设、运营提供现实基础[1]. 与传统养老项目比较，PPP养老机构不仅注重基建质量，更看重后期运营质量，引入社会资本提高养老机构的收益及服务水平[2]. 结合前人对PPP养老机构特点的梳理，桂雄[3]提出政府应引导养老机构的社会化发展，倡导社会力量兴办养老机构；周迪雯[4]提出积极推进PPP模式下的养老机构建设运营是大势所趋.

同时，大量学者就我国PPP养老机构所处困境提出建议. 郜凯英[5]基于中国养老机构服务现状、分析实际案例后提出政府应从法律法规、质量评估体系、风险管理、PPP融资模式等方面来促进养老机构PPP模式的发展；郝涛等[6]就养老机构PPP模式有效供给问题，在监管体系建设、引导市场与政府关系、创新养老机构PPP融资模式等方面进行详细论述；段红波等[7]对PPP模式应用于河北省养老服务业进行SWOT分析，提出政府的两个“着力点”是定位政府角色与加强政策保障. 胡桂祥等[8]在分析江苏省现有养老服务机构优缺点后，提出PPP模式养老机构可以解决融资难、专业化水平不高等问题.

已有研究成果为北京市PPP养老机构的发展提供可借鉴的理论依据与经验教训，但仍存在着一些不足：现有文献对于PPP模式应用于养老机构尤其是促进养老机构PPP模式产业化发展模式的系统性研究较少；尽管PPP模式应用于北京市养老机构有着较强的可实施性，但对于在具体操作中面临的机遇、挑战、优势与劣势尚不明确，无法科学地提出相应策略. 本文对北京市PPP养老机构发展前景进行SWOT-AHP分析，为PPP模式对接北京市养老机构提出发策略.

1 北京市PPP养老机构发展前景SWOT定性分析

SWOT分析法由哈佛大学商学院的安德鲁森提出，该模型通过分析企业内部优势(Strength)、内部劣势(Weakness)、外部机遇(Opportunity)和外部威胁(Threats)，构建矩阵模型，将各个影响因素组合研究，并以此作为决策判断依据.

1.1 内部优势分析

1.1.1 合作、分工创造双赢局面

PPP养老机构的日常运营由社会资本方负责，政府方拥有机构的业务监督权. 运营权与监督权的分开能使两方有效发挥职能[9]. 新型运作模式实现了北京市各级政府的职能转变，摆脱政府既作“裁判员”又作“运动员”的历史.

1.1.2 较为完善的政府保障机制

2017年，北京市颁布《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》(京政办发[2017]13号)，文件提出为信誉良好的社会资本提供优先办理权的政策优惠. 此外，政府在PPP养老机构运营过程中还通过经费补贴、基本管理费+绩效奖励等措施实现对社会资本的投资回报，并通过税收优惠等隐性政策，弥补社会资本的前期损失.

1.1.3 差异化服务符合社会需求

社会对养老服务的需求从简单的基本服务转向高端差异化服务[10]；社会资本的引入，为公办养老机构注入活力，具有多种融合服务的创新型养老机构获得社会普遍好评，符合当下老年人对身心健康、精神文化等差异化服务的追求.

1.2 内部劣势分析

1.2.1 政府与社会资本出发点不同

政府旨在强化公私合作养老机构的公益性质，确保以公益为发展目标，与社会资本方进入养老机构以期获得利益的出发点不同[3]. 随着项目的深入进行，社会资本私益与政府公益的分歧与博弈迫使双方做出改变，项目既定发展轨迹与现实出现偏差影响项目的运营效果.

1.2.2 养老机构运营风险

冯雪东等[11]对PPP养老机构的运营管理风险、运营管理超支风险、运营价格风险方面进行论述，总结出在项目运行前应全面了解养老市场、充分考虑市场需求、时刻关注政策动态等政策建议. 区别于单方利益的相关项目，PPP多方利益相关者参与的特征使项目在发展过程中不可避免地损害某方利益，作为“弱势”参与方的社会资本必会着重考虑该特性.

1.2.3 长期亏损带来负面影响

北京市PPP养老机构具有资金投入大且回收期长的特点，北京市主管部门为社会资本提供资金补贴并希望以此达到吸引社会资本的目的. 但研究后发现，补贴只是最低收益水准，机构日常的员工福利、保险费用、薪酬需要从私营企业中划拨，结合PPP项目初期收入低、长期亏损的特点，社会资本进入PPP项目的积极性大打折扣.

1.3 外部机遇分析

1.3.1 北京市政策支持

为鼓励北京市养老机构采用PPP模式建设运营，北京市政府颁布了一系列政策支持PPP模式养老机构的发展. 《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》(京政办发〔2017〕13号)指出要积极引导社会资本尤其是民间资本进入北京市养老领域. 同年颁布的《北京市政府和社会资本合作(PPP)项目库管理办法》(京财经二〔2017〕1704号)，为养老机构在PPP项目信息填报、审核、查询、统计和信息公开等细节上第一次提出规范化操作流程.

1.3.2 市场前景广阔

人口老龄化的加剧造就庞大老年消费群体，激发社会对市场化养老服务业发展的强烈需求，为养老服务业发展创造有利条件[12]. 由于目前存在4万张养老床位的缺口，北京市养老机构一床难求的状况时有发生，市场需求大是北京市PPP养老机构发展的外在动力. 同时，机构养老也逐渐被更多人认可，据北京市民政局的数据显示，截至2017年底，北京市养老机构实际入住率约为60.2%.

1.3.3 行业先进经验支持

近年来，国内有大量PPP养老机构落地，据财政部与社会资本合作中心数据显示：养老机构PPP项目库内现有80个项目，其中，处于项目准备阶段的有29个；处于项目采购阶段的有18个；处于项目执行阶段的有33个. 结合已有案例分析北京市经济发展水平、市场缺口与社会文化背景，将现有经验应用到新建项目，增大北京市养老机构应用PPP模式的成功率.

1.4 外部威胁分析

1.4.1 缺乏完善的法律环境

2017年北京市颁布《关于全面放开养老服务市场进一步促进养老服务业发展的实施意见》(京政办发〔2017〕13号)，实施意见的颁布填补该领域法律空白，但该实施意见未对养老行业的行业标准、规章制度做出法律层面约束. 直至今日，北京市各级政府对PPP养老机构的日常操作没有统一的标准衡量，导致PPP模式养老机构服务质量缺乏衡量尺度.

1.4.2 缺乏完善的第三方评估机制

我国公共服务基础设施第三方评估理论主要借鉴国外经济、效率、效果的“3E(Economy-Efficiency-Effectiveness)”理论，但缺乏具体的操作规范[13]. 社会资本加入公共基础服务、基础设施建设运营，需要专业的第三方评估团队对其工作进行评估达到“最好公益”目的. 现有第三方评估工作主要由高校或政府附属部门承担，“第三方”并未真正脱离政府方与社会资本.

1.4.3 社区养老、居家养老的冲击

国务院办公厅颁布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)，文件中指出：在养老服务设施建设中，要向居家养老、社区养老倾斜. 政策驱动下，社会养老、居家养老等新型服务模式必将占据大量市场份额. PPP模式养老机构入住率不高、市场价格达不到预期，资金回收期长等缺点会进一步放大.

1.5 小结

在对北京市PPP养老机构发展前景进行SWOT分析时，使用的分析方法与最初SWOT(针对企业)的分析方法相比，没有本质上的改进，导致分析结果不能全面把握环境影响因素，忽略了行业全局性及行业内部的联系与排异，发展策略的可操性降低. 基于SWOT分析法缺乏定量分析的缺点，引入可以将问题定量化、研究问题更加系统化的AHP分析法，改善发展策略的可操作性.

2 北京市PPP养老机构发展前景SWOT-AHP定量分析

2.1 基本概念

层次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)由美国著名运筹学家萨蒂提出，原理是将要解决问题的相关影响因素分解成目标、准则、方案3个层次并构建分析模型，然后通过专家打分法进行权重配比，建立数学模型，并在计算每一层因素的相对权值后加以排序，最后根据排序结果提出解决问题的策略.

2.2 北京市PPP养老机构发展前景定量分析步骤

2.2.1 构造层次分析结构模型

基于北京市PPP养老机构发展前景SWOT分析结果，构建如下层次结构模型(见图1). 模型共分为3个层次，第一层为目标层(A)，第二层为准则层(B),第三层为方案层(C).

2.2.2 构造判断矩阵

1)同层影响因素相对重要度分析

每个影响因素对于目标层的贡献度不同，结合模糊层次分析法(FAHP)的权重配比思想，在对不同层次的影响因素进行重要度配比时，应先对同层内的因素进行两两比较. 文章采用1～9标度方法，其中，Cij={2,4,6,8,1/2,1/4,1/6,1/8,}表示重要性介于Cij={1,3,5,7,9,1/3,1/5,1/7,1/9}.

图1 层次结构示意图Fig.1 Hierarchical schematic

邀请31位专家，在相互不知情的情况下，根据自己丰富的行业内工作经验针对同层次中的影响因素，利用9标度法针对指标的重要性进行打分. 在收到专家打分表后，剔除6份不合格打分表，统计剩余25份专家打分表，得到各层次影响因素重要度如表1(以准则层为例).

表1 准则层影响因素相对重要比

2)建立判断矩阵

计算过程均以判断矩阵A-B为例.

表2 初始判断矩阵A-B

2.2.3 判断矩阵的一致性检验

判断专家在判断指标重要性时是否出现前后矛盾，要进行一致性检验.

计算随机一致性比率：

CR=CI/RI.

其中,CI=(λmax-n)/(n-1)，C.I为判断矩阵一致性指标，R.I为平均随机一致性指标.

λmax为判断矩阵最大特征根, 即:

RI值如表3所示.

表3 平均随机一致性指标

当CR<0.10时,判断矩阵具有满意的一致性,若CR≥0.10时,需要调整判断矩阵,直到满意.

在矩阵A-B中，λmax=4.87，C.I.=0.000 6，C.R.=0.007<0.1，通过一致性检验.

2.2.4 层次单排序

层次单排序就是计算某层次因素对于上一层次某一因素的相对重要性，采用方根法进行层次单排序. 计算步骤如下：

1)计算判断矩阵每一行元素的乘积Mi：

4)计算判断矩阵的最大特征根λmax：

其中(AW)i表示向量AW的地i个元素.

对于判断矩阵A-B，计算结果为：

W=[0.284 0.242 0.323 0.151]T
λmax=4.87，C.I.=0.000 6，C.R.=0.007.

2.2.5 层次总排序

依次沿递阶层次结构由上而下逐层计算，计算出最底层因素对于最高层的相对重要性. 排序结果如表4所示.

2.3 分析

结合专家打分法与AHP定量分析法，对“优势、劣势、机遇、挑战”4个维度衍生出的方案进行重要度计算，反向推出各个方案对于北京市PPP养老机构发展的贡献程度，得到如表4的各方案排序. 实现SWOT分析法各影响因素另类定量化，解决SWOT分析法在解决问题时缺乏工作重点的问题.

表4 北京市PPP养老机构发展影响因素重要性排序

3 策略研究

3.1 出发点

在运用SWOT-AHP对北京市PPP养老机构发展前景进行定性与定量分析后，选取表4中前n项之和大于0.7的影响因素群为重要发展策略的出发点，即：顺应政策借机拓展市场、加强问题导向政策颁布、合理借鉴已有先进管理理念、参与方换位思考保障项目、发展机构型社区养老，并依据该影响因素群提出发展策略.

3.2 发展策略

3.2.1 政府方

1)北京市各级政府应针对北京市地块紧张、启动资金大、居民对生活水平要求高等特点，出台以问题为导向的相关政策. 将PPP模式引入北京市养老机构并不一定是以降低北京各级政府财政压力为出发点，重点考虑的应是怎样解决当前北京市养老机构不能满足居民对养老差异化、品质化服务的需求. 在招标时，应注重社会资本方的专业素养，而不是将关注点着眼于资金的投入.

2)抓住非首都功能疏解为PPP模式对接北京市养老机构创造的发展机遇期，北京市各级政府要将非首都功能疏解与养老机构PPP模式发展同步推进. 抓住“腾退”机遇，在习总书记“疏解北京非首都功能”的号召下，北京各区都有大量的土地重新空余，利用制造业企业、区域性专业市场等腾退的空间，为PPP模式对接北京市养老机构注入发展动力.

3)政府应积极引导社会资本在追逐利益的同时福利最大化. 基于北京市养老机构前期建设、运营的巨大投资及资金回收期较长的特点，参与养老机构的社会资本大多数是财力雄厚的集团，与政府合作的机构一般为该类集团的子公司. 这种情况下，北京市各级政府可以适当地给予其母公司政策优惠.

3.2.2 社会资本方

1)北京市民政局大力推广社区养老、居家养老、居家+社区等养老模式，在很大程度上丰富了老年人的选择，同时也对北京市养老机构PPP模式的推广产生冲击. 因此，PPP模式下的北京市养老机构应灵活多变，结合北京实情，与周围小区合作，提供不过夜的养老服务，一方面为上班子女提供方便，另一方面占领市场份额. 机构养老也可以扩展到居家养老，定期组织机构专业人员为周围居家养老的老人提供免费服务，扩大影响力.

2)北京市高收入市民较多，追求差异化养老服务必将成为主流，这为社会资本大展拳脚创造条件. 社会资本方可以充分发挥其先进服务理念，在PPP模式养老机构内建立“阶梯型服务体系”，设置价格阶梯的服务方式，一方面跟从政府服务于社会的公益性原则，满足低收入人群养老；另一方面顺应社会潮流，提供差异化服务，满足人民追求美好生活的愿望.

3)PPP模式下的北京市养老机构应重点关注养老机构配套医疗服务. 北京是全国医疗最发达的城市之一，先进的医疗服务为PPP养老机构进行“医养结合”提供基础. 然而，紧缺的地块使北京不能像国内其他地区一样在医院周边建设养老机构. 因此，PPP模式下的北京市养老机构配套医疗服务应结合当地实情，如急救车在养老机构内24小时待命，医院在养老机构内设驻机构护士站.

4 结论

基于目前北京市养老机构数量、质量均不能满足社会需求的现状，结合各地PPP模式应用于民政服务基础设施经验与北京市当地社会人文现状，运用SWOT-AHP复合分析模型对北京市PPP养老机构发展前景进行定性与定量分析，并对各个方案进行重要度排序. 最后基于排名前六的方案结合当前政策对政府方与社会资本方提出重点发展策略建议，使 “双方”在PPP养老机构建设运营过程中工作有中心，发展有重点，帮助解决当前北京市养老服务难的现状.