协商治理建构社区美好生活 ——杭州面向社区的协商治理浅论

文 徐珣

党的十八大以来，广泛多层制度化的协商民主，成为国家与社会治理的重要路径；十九大更强调基层协商与社会组织协商是社会主义协商民主的重要构成。G20 峰会以来，杭州城市国际知名度日益提升的同时，基层社区协商在杭州社会治理的实践中也日臻成熟，使得很多民生需求经由在地化的民主协商，以公益化的形态被建构，这种城市公共行政回应社会民生的基层治理路向，为新时代美好生活的政治理念，提供了一种地方化的民主促民生的经验性诠释。

社区协商治理作为杭州民主促民生的重要维度

新世纪初，杭州市在国内较早地开启以民主策略促进民生的公共行政的探索。政府践行“四权四问”原则，即保障居民的知情权、参与权、选择权、监督权，问情、问计、问需、问绩于民。2000年开始，通过问卷调查和其他途径向市民征集政府工作的意见和建议，2004年始倡导“生活品质之城”，面向居民“生活就业难”“看病难”“上学难”“住房难”“停车难”“办事难”“清洁卫生难”等“七难”问题，实施“春风行动”、背街小巷与庭院改善工程、停车新政、免费单车等行政实务创新行动。2005年始，对市直单位实行综合考评，引入社会评价机制，2008年首次向全社会公开发布市直单位综合考评社会评价意见报告。2007年始，杭州市委市政府开始探索开放式决策的制度创新，以规范座谈、听证、列席会议等制度路径，成立决策咨询委员会等方式，使政府民生决策，广泛吸收市民、人大代表、政协委员、民主党派与专家学者的意见。2008年，杭州市委市政府出台《关于培育和发展社会复合主体的若干意见》，以行业联盟、民生工程联盟等形式，探索民主促民生的社会组织复合主体的载体。

从民意征集，到社会评价的评估机制，到开放式决策，再到社会复合主体的组织形态创新，杭州在城市公共行政面向民生需求的民主创新实践中，越来越融入基层社会，面向基层居民协商对话，扩展参与，吸纳民意，预设了地方性治理的协商民主的元素和内涵。2005年，杭州市委市政府印发《关于建立社区民情恳谈会等四个会议制度的意见（试行）》的通知，要以社区民情恳谈会、社区事务协调会、社区工作听证会、社区成效评议会等协商民主的过程，使社区协商治理成为民主促民生重要的策略维度。社区协商的探索与上述民主促民生的实践路径联结为一体，提供了一种面向基层生活本身，激发和动员参与，建构协商共识，回应民生需求的在地化协商民主的路径，即将众多主体与资源要素，汇聚到基层社区，以地方本土的社区情境为依托，演绎民主协商，并以社区公众的公益参与和诉求为导向，建构社区美好生活，因此堪称在地民主建构公益民生的路径。

社区协商以在地民主建构公益民生

新千年以来，可以看到杭州城市公共行政从政府决策与执行的民主化，延伸到面向社区建构协商治理的纵深演进。在城市政府继续推进关注民生，吸纳民意，民主决策的同时，更侧重激活社区协商，以社区空间的多元力量的平等协商，建构社区本土情境化的协商民主策略回应民生需求。这一纵深演进的过程，既表现在社区协商在政策与实践层面的深化拓展上，如2010年始，社区协商民主在各个城区和县域的探索全面展开，2016年，杭州市委市政府推出《关于进一步深化和创新城乡社区协商共治机制的实施意见》，2017年，全市3115 个城乡社区都成立社区议事协商委员会、乡贤参事会、村民恳谈会等形式多样的议事协商机构；同时，也表现在政府民生政策议题提出后落地运行的策略选择上，如2017年杭州市政府工作报告提出的老旧小区加装电梯，以及杭州市推行多年的小区垃圾分类的政策推进，当前，都以社区协商的路径回应民生需求。

上城区紫阳街道上羊市街社区在2015年解决社区农贸市场垃圾堆放问题过程中，探索了社区协商议事的六步法，即，依照民事民提、民事民议、民事民决、民事民筹、民事民办、民事民评的六个程序，组织居民提案、议决、筹办、监督评议，使经年未能清理的垃圾彻底清除，并在居民自我监督的过程中，保持清洁环境。在社区协商议事的探索基础上，2018年金狮苑24幢1单元，经过区供电、城管、规划、消防和住建部门、街道相关科室、社区、辖区单位和居民反复共同协商，逐一解决加装电梯面临的各种环境、技术与人际上的难题，最终达成电梯安装的协议方案。为使方案落实，居民成立邻里协商议事坊，由四名居民为管理小组，负责根据议事坊协商的决议执行，最终使电梯落成。上城区小营街道运用社区协商，探索多元化垃圾分类工作实践模式，如大学路社区党员认领“垃圾房承包辅助细分”模式、小营巷社区“院落式平房敲门收取”、五柳巷商户“取件式收取”、梅花碑社区“新型垃圾分类模式”等。在社区、业委会、物业服务企业、党员、居民和辖区单位的多元协商过程中，形成多方参与，协同行动，共建共享共治的社区物业与环境的协商治理模式。

在这些民生服务的社区协商治理过程中，民生需求不再仅仅限制在以政府决策与执行民主化策略维度上的民主促民生的方式加以回应，即政府自上而下地掌控，或至少是在其主导之下提供民生公共产品；而是要面向社区深化、延展和创新，以一种公共行政的在地协商的公益路径，即，政府和多元主体汇聚社区空间，依托个性化社区情境与时空特征，以平等协商的伙伴关系形态，探索和组织民生需求回应的最佳的社会行动策略；因此，这是社区本土情境下的在地协商民主，而民生产品提供的基本方式也是在平等、志愿参与，并基于强烈的社区社群义务与责任感的方式完成的，故堪称在地化的公益民生建构路向。

走向社区协商的公益民生和美好生活

党的十九大开启了美好生活政治的新时代。新时代生活政治理念，放置于杭州城市公共行政变革的语境之中，意味着民主促民生的策略，在既有的政府决策与执行的民主化的路径上，须寻求向社会生活最基层社会单元的深化延展，亦即向城市社区日常生活情境的延伸。而这种延伸在当下日臻成熟的形态，堪称为面向社区的协商治理，即以在地协商民主建构公益民生的实践探索。这两种策略维度及其创新路向，并非是前后替代，而应该是在民生服务的事务上先后联结、互为表里而一体关联，形成城市地方建构美好生活的公共行政运行的有效机制。面向民生的民主创新，经由政府决策与执行的民主化，建构政府权力的开放性，因此，民众可以参与治理，民意协商在决策阶段完成，政府执行过程开放，正因为这样的民主促民生的政策维度，民生工程如背街小巷改善、五水共治、运河环境治理等议题，才能进入城市公共行政的决策和实施过程，并通过政府控制或主导的公共产品提供改善民生。

然而，有很多特定的民生事项，如加装电梯和垃圾分类，不仅需要政府决策开放和议题导入，同时也需要探索议题实现的社会行动路径。在类似加装电梯和垃圾分类的民生服务领域，政府控制或主导的民生公共产品提供模式，有其效用的内在边界与限度。如垃圾分类，市政管理可以提供分类设施和标准、垃圾袋和运送服务，加装电梯，政府部门可以提供规划许可、管理手册、安全监管等，但这些公共产品远不能满足现实的民生需求改善的良好愿望。因此，必须引入社区协商的处理维度：在此，政府诸多部门及其不同层级的管理者成为居民协商的伙伴，社区的相关利益主体，包括共建单位，也成为民生服务可能的资源提供者，更重要的是居民自身也通过协商的过程组织起来，建构起面向社区事务的，与政府的公共权力共生的社会自治权力。

因此，面向社区的协商治理，表征杭州以民主促民生的公共行政策略，纵深推进的创新路向：社区在地协商民主的维度，在政府决策与执行民主化的延展脉络上，面向社区而激活社区协商自治的社会权力，推进民生服务的公益化。社区协商自治的社会权力与政府决策与执行的公共权力互为表里、一体联动，使得不同社区时空、个性化的民生服务需求，能够在微型化协商治理的组织与行动中，经由伙伴式的协商过程得以回应。这些微观场景中在地协商民主建构民生服务的过程，提供的是平等与志愿参与基础上，经由协商而厘定的个性化民生公益品；正是这些民生公益品的社群参与行动，使得美好生活的建构从社会最小单元的社区中生成，因而也为新时代美好生活的建构找到了社区协商与社群公益的最原初动力。