促进我国农村环境民事公益诉讼实施的路径

何沅丽

摘 要：随着环境污染问题的不断加重，国家越来越重视环境保护。我国正式确立了环境民事公益诉讼。但是，由于相关立法、执法及司法机制的不完善，使得环境民事公益诉讼在农村困难重重，制约其功能发挥。为促进环境民事公益诉讼在农村的进一步落实，我国应完善环境民事公益诉讼立法，扩大起诉主体、提高司法公信力，健全环境司法裁判执行机制和建立健全环境民事公益诉讼激励机制。

关键词：农村环境民事公益诉讼;困境;路径

中图分类号：D520.1文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）03 — 0092 — 03

一、农村环境污染公益诉讼实施困境

（一）起诉主体严格受限

根据我国民事诉讼法、环境保护法、关于审理环境民事公益诉讼案件的相关司法解释等法律和目前的司法实践，可以知道适格的起诉主体为有关民政部门和环保部门等。而我国能提起环境民事公益诉讼的社会组织最低一级也需在设区的市一级民政部门注册才具有资格，这也就意味着在农村不可能存在提起环境民事公益诉讼的主体。这些组织本就离农村较远，且提起诉讼还需要满足其他一系列苛刻的条件，如必须以环境保护为宗旨且五年内无违法犯罪记录等，这就使得在农村提起环境民事公益诉讼更加困难。

（二）环保行政机构职能缺位致使诉讼证据难以取得

在区域经济增长率诱导下，许多地方环境保护部门没有对建设在农村的生产企业进行科学严格的环境信息监测和专业环境评估，环保“三同时”制度、环评制度如同摆设。造成这种局面有两个原因，第一就是环境执法不严，环境侵權损害的范围被无形中扩大，增加了诉讼难度;第二就是环保部门在调查取证和环境信息公开的不作为。〔1〕在利益的驱动下，许多环保部门考虑到当地的经济发展与税收，往往对这些污染企业的信息不加以记录，对其违法行为不加以制裁，使其更加肆无忌惮，因而即使提起了诉讼，也使诉讼证据难以取得，这也影响着环境民事公益诉讼在农村的实践。

（三）农村环境民事公益诉讼执法难

仅从我国农村工业污染方面来看，农村工业污染的治理执法情况令人担忧。一方面，仅从环保执法部门本身来说，最低一层的环保执法部门是各县、区政府，一般情况下没有在乡镇一级设置环保机构，绝大多数由派出机构或者政府的相关部门监管，这就使得基层环境执法力量微弱，对农村工业污染进行严格有效的监管无能为力。而且农村工业污染治理在执法上具有的特殊性，执法人员往往与被起诉的企业之间有着难以道明的某些关系，在利益方面有着直接或者间接的某种利益关联，使得执法人员在执法过程中放松甚至是放弃对相关工业企业的查处。〔2〕另一方面，即使在经过民事审判程序之后进入执行程序，执行的情况也不容乐观。原因之一是执行法院与审判法院的相互脱节，不能相互更好的衔接。另一个原因是加上执法人员不足和非专业人士，且执法技术手段落后，这也导致了执行的困难。

二、农村环境民事公益诉讼实施困境原因分析

2015年，我国开始施行《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，我国的环境民事公益诉讼才在真正意义上有了明确的法律依据。相比在该司法解释施行前，该类诉讼案件虽然明显的有所增加，但在农村地区，环境民事公益诉讼实践乏善可陈。造成这种现象的原因有很多方面，但总体来说可以分为立法、司法和激励机制三个方面。

（一）立法不完善

根据民诉法第五十五条的规定，法定机关和有关社会组织可以对有损社会公益的行为如污染环境、侵害众多消费者合法权益等向法院提起诉讼。同时，环保法中进一步规定了能提起环境民事公益诉讼的社会组织的条件。但是，这些规定却存在着一定的模糊性和主体排除性。首先，“有关机关”含义模糊，对什么是“有关”法律却并没有做出进一步的解释或者是规定，仅仅规定为“有关机关”，难以排除滥诉和责任推诿之嫌。其次，这些法律规定明确的排除了公民个人提起环境民事公益诉讼的可能，严格的限制了诉讼的提起主体，在缺乏有关机关和社会组织的农村，提起环境民事公益诉讼的可能性大大降低。

（二）司法实践阻碍

首先，环境民事公益诉讼不像公民私益诉讼，只要具有相关厉害关系、确定管辖法院即可提起诉讼，涉及的利益主体简单。因为环境民事公益诉讼的提起主体有着严格的限制和诉讼条件。再加上前文所述的环境民事公益诉讼的诉讼证据难以取得，继而就无法证明案件事实，使得诉讼难以进行。其次，由于环境污染案件涉及范围广，影响比较大，由中级人民法院管辖更具有专业性和权威性。在我国，中级人民法院一般设立于市州一级，与农村距离较远，这就进一步加强了诉讼难度。

（三）缺乏相关的激励机制

一方面，村民由于受教育程度低，环境保护意识不强。所谓环境意识，是指人们以目前的环境状况和现有的环保规则为基础对环境的自觉保护理念，从而实施有利于环境保护的行为。〔3〕正因为缺少对环境保护方面相关法律的了解，对环境现状认识不清，所以村民对于农村环境污染事件，更多的是寻求私力救济来解决，法律意识淡薄。另一方面，诉讼是一种昂贵而又耗时的法律救济方式，即使是有关组织提起诉讼，由于法律诉讼具有严格的程序性和时限性，期间不仅要花费各种成本，而且必然会造成诉讼时间长，过程缓慢。对于诉讼，有败诉的风险却无相关的保障机制，高额的诉讼费和耗时性使得起诉主体和村民对环境民事公益诉讼望而却步。

三、促进农村环境民事公益诉讼实施的对策建议

（一）扩大起诉主体

在立法方面，首先要做的是转变立法观念。我国环境保护方面建设长期以来缺乏对小城市环境利益的保护，虽然经过不断的发展和完善，但效果并不令人满意，仍以大中城市利益中心主义和大中企业中心主义为主。〔4〕最明显的就是根据民事诉讼法、环境保护法、最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释等这些法律规定的起诉主体都位于城市，对于环境民事公益诉讼在农村的实施大打折扣。要促进环境民事公益诉讼在农村的实践，就必须要扩大起诉主体。结合中国当前的国情与司法实践，探索村民委员会作为提起环境民事公益诉讼的主体是具有一定可行性的。在社会基础方面，首先，村民委员会作为我国的基层群众性自治组织，其代表的是全村的共同利益，相对于让某些机关或者组织来说，其更具有利害关系，当然的具有维护农村公共利益的义务。其次，其作为组织也能够弥补农民个人提起诉讼的弱势情形。最后，村民委员会其扎根于农村本身，对环境的改变也有着更加深刻的体会，在举证、参诉方面更具有便利性和积极性。第二，在法律基础方面，《村民委员会组织法》中规定村民委员会可以依照该规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民正当利用自然资源，维护和改善生态环境。这一规定虽然没有明确说明村民委员会在本村的环境受到污染时可以作为起诉主体，但是，为维护全村的集体利益，其具有提起环境民事公益诉讼的职能也必然包含在内。第三，在司法实践方面，我国也有不少以村民委员会为原告提起环境民事公益诉讼的案例。如2007年发生在福建省泉州市泉港区南埔镇柯厝村民委员会诉刘明泉环境污染案，该村村委会在本案中并不具有当事人的利害关系，而是为了维护多数人的环境公共权益而行使诉权。综上所述，村民委员会作为适格的环境民事公益诉讼起诉主体具有相当的可行性。

（二）完善环境案件管辖制度

由于环境污染的范围广和影响也比较大，法律规定环境民事公益诉讼案件应当由中级人民法院管辖，这样也更具有权威性和专业性。但这样的规定恰好就使得环境民事公益诉讼在农村实践的可能性大大降低，也造成了裁判在农村的执行力度不夠，更无需谈论司法公信力了。结合农村的现实情况，笔者认为根据环境污染的严重程度和涉及面大小来确定法院的级别管辖和地域管辖是有一定可行性的。对于污染较轻、涉及面小的案件，由最具有管辖权或起诉主体选择的基层法院管辖，由于空间和时间的距离，不仅可以有利于诉讼证据的取得，提高诉讼效率，而且也有利于监督裁判落实和加强执行力度，提高司法的公信力。而对于污染严重、涉及面广的案件，当然只能由中级以上的人民法院来管辖，这样才能体现法律的专业性和严谨性，使公众得以信服。

（三）健全环境司法裁判执行机制

促进司法实践，还须严格执行司法裁判。一项有效司法裁判能否有效的执行，需具备完善的裁判执行机制，而良好的裁判执行机制一般又由严格的程序和有效的监督组成。由现今的相关法律规定可知，环境民事公益诉讼案件经法院进行裁判后，无需申请而直接由法院移送执行，这在一定程度上简洁了司法执行程序，但却可能形成某些程序违法问题。结合现今农村实情，笔者认为有效执行环境司法裁判可以建立健全农村环境民事公益诉讼区域联合执法制度。首先，各有权立法的地方人大、政府联合制定关于执行农村环境民事公益诉讼的法律法规，并限定这些法律法规的适用范围，避免与不在执法区域的法律法规相冲突。其次，建立农村环境民事公益诉讼的专门执行队伍，对其进行专门培训或者是聘请环评工作人员作为临时的执行人员，避免在执行过程中产生不完全执行或是执行错误的问题。最后，重视执行后续问题，对执行裁判后所造成的不利后果法院要按时跟进，上级法院应当监督下级法院的执行程序，随机抽查执行结果。尤其是距离法院和行政机关较远的农村，司法机关更应当予以关注，落实环境民事公益诉讼裁判，减缓农村环境污染问题。

（四）建立健全环境民事公益诉讼激励机制

对于建立健全我国环境民事公益诉讼激励机制，应当要借鉴其他国家的先进制度和立足国情发展适合本国的制度。首先，可以借鉴印度规定的对于公益诉讼案件中为保护弱势群体的利益，不需要起诉人负担任何诉讼成本这一做法。虽然我国已经跃升为世界第二经济实体，但环保组织由于其天然的公益性必然缺乏相关的资金，农村经济水平也还是普遍较低。免除起诉人的诉讼成本能够在一定程度上提高起诉主体和农民的诉讼积极性，促进环境民事公益诉讼在农村的实践和发展。其次，根据我国国情，国家也可在地方设立专门的环境公益诉讼基金，由国家财政统一拨付，同时建立有效的监督制度，避免专款被滥用。〔5〕同时，也可由地方政府组织本地企业分地区成立环境保护专户，按季度或年度从企业收取资金来保证环境民事公益诉讼的进行。一旦发生环境污染事件以谁污染，谁负责的原则为主，保护环境专户支付成本为辅。并根据被行政处罚和司法起诉的概率按比例进行下一季度或年度的环境保护资金，促进企业间的各自监督。最后，适度适用惩罚性赔偿制度。环境污染具有长时间性和难以恢复性，对于严重侵害农村环境的被告适用惩罚性赔偿，不仅可以减少农村的污染治理费用，也可以提高环保组织和村民个人对环境民事公益诉讼的信心。当然，推进环境民事公益诉讼在农村的实施不仅要建立健全相关的激励机制，还要加强法律宣传，提高村民的法律意识，不仅要守法，更要会用法。

〔参 考 文 献〕

〔1〕陈骏，曾荣.《民诉法》视域下农村环境民事公益诉讼探析〔J〕.兰州教育学院学报，2014，（06）：139-141.

〔2〕杨丽萍.农村工业污染防治的法律困境及对策分析——以城乡污染转移为视角〔J〕.辽宁农业科学，2015，（02）：44-47.

〔3〕吕忠梅，徐祥民.环境资源法论丛〔M〕.北京：法律出版社，2004，（01）：234-236.

〔4〕孙佑海.运用环境法治推动农村环境保护〔J〕.环境保护，2008，（15）：11-13.

〔5〕王文杰.浅析环境民事公益诉讼中原告胜诉奖励机制〔J〕.法制与社会，2016，（34）：33-34.

〔责任编辑：张 港〕