地方政府隐性债务的形成机理及治理机制

李丽珍 刘金林

摘要：以金融风险概率思维分类估算地方政府隐性债务规模，理论分析其形成机理及演变路径，并采用2010-2017年省级面板数据实证分析转移支付率、财政自给率和土地财政对包含地方政府隐性债务在内的政府性债务的影响。结果表明，在控制官员晋升激励等制度性因素及宏观经济金融因素后，反映财政纵向失衡程度的转移支付率对地方政府综合债务率具有显著正向效应；反映财政横向失衡程度的财政自给率对地方政府综合债务率具有显著负向效应；反映财政收入结构稳健程度的土地财政对地方政府综合债务率的影响具有双重效应，即替代性与互补性。地方政府隐性债务治理机制包括理顺不同层级政府事权、支出责任与债务负担的关系以化解财政纵向失衡；完善地方税体系和基层政府财力保障机制以确保财政横向均衡；扩大财政分权、强化行政问责，促進资金供需平衡和财政稳健等。

关键词：地方政府隐性债务；形成机理；治理路径；财政分权；土地财政

中图分类号：F812；F062.6文献标识码：A文章编号：0257-5833（2019）05-0059-13

作者简介：李丽珍，中央财经大学财政税务学院博士研究生；刘金林，广西民族大学社会科学处教授、博士，中国社会科学院马克思主义学院博士研究生（第二学位）（北京100081）

一、文献综述及问题提出

政府债务风险是影响宏观经济稳定及公众预期的重要因素。党的十九大报告提出，要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，2017年12月的中央经济工作会议强调，防范化解系统性金融风险是三大攻坚战之首。从风险传导的角度，地方政府隐性债务风险与金融风险紧密相连、相互传染。如果地方政府没有足够的财政资源来支持债务到期还本付息和应对各类担保、救助责任债务，形成的违约风险可能会传导至金融系统，引发系统性金融风险并冲击政府公信力，造成风险传导的“闭环”机制。近年来，国务院、发改委、财政部及各相关部委先后出台了一系列管控存量债务及风险的政策措施，包括地方政府债务限额管理、债务风险预警、应急机制、存量债务置换、债务纳入预算管理、一般债券与专项债务发行与管理、违法违规融资和变相举债的禁止性规定等。这些政策法规对完善地方政府举债融资机制、推进融资平台转型、防范化解债务风险等方面，起到制度性保障和实践性引导作用。然而，地方政府隐性债务问题仍未能彻底解决，违法违规和变相举债仍屡禁不止，并且由于规模庞大、透明度低、举债主体多元、债务形式多样、还款来源不可持续等，其风险或可能成为未来我国经济最大的“灰犀牛”。2018年12月全国财政工作会议强调，要“严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解财政金融风险”。如何从根本上控制地方政府隐性债务，化解存量、遏制增量、防范风险？需从隐性债务特殊的形成机制入手，把握其形成的根源、演化的路径、造成的后果及治理的路径。

地方政府隐性债务成因复杂，但国外关于隐性债务及其成因的相关研究较少，这可能是由于发达国家地方政府主要通过发行市政债券、股票（新西兰）、透支、贷款、证书借款（日本地方政府借债的主要形式）等形式为公共基础设施建设和各项财政支出举债融资，融资渠道较为多样化，信息披露及债务管理机制较为规范，较少形成地方政府隐性债务。不过，国外关于地方政府过度举债、隐性担保、养老金缺口隐性债务等方面的成因分析亦有可参考之处。一是从财政分权角度，Teresa和Craig认为，地方政府债务膨胀的根源在于政府间不合理的财政关系，包括非均衡缺口和转移支付标准不透明Teresa Ter-Minassian and Jon Craig， “Control of Subnational Government Borrowing”， in Ter-Minassian， ed.， Fiscal Federalism in Theory and Practice， Washington： IMF， 1997， pp. 156-169.。Feld和Kirchgassner认为，合作性分权体制下地方政府过度举债的动机强于竞争性分权体制，原因在于合作性分权体制下地方政府的预算软约束特征更明显，中央政府承担全部借款成本的救助预期更强烈Lars P. Feld and G. Kirchgassner， “Income Tax Competition at the State and Local Level in Switzerland”， Regional Science and Urban Economics， Vol. 31， No. 2-3， 2001， pp. 181-213.。二是从救助预期角度，由于地方公共支出所具有的正外部效应，使得中央政府具有对地方政府债务违约救助的激励，但这种激励一旦被地方政府预期到，将形成地方政府过度举债的动机David E. Wildasin， “Externalities and Bailouts： Hard and Soft Budget Constraints in Intergovernmental Fiscal Relations”， The World Bank， Policy Research Working Paper， 1997， pp. 1-42.。中央政府对地方政府救助的预期会影响地方政府的财经纪律；救助预期不仅取决于是否有纾困的历史，还取决于各种财政、政治和金融机构的内在暗示Jonathan Rodden， Gunnar S. Eskeland and Jennie Litvack， Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints， London： MIT Press， 2003.。Kornai等通过构建央地政府间的“违约-救助”博弈分析框架，得出地方政府过度举债的动机随着中央政府违约救助激励的增加而增强J. Kornai， E. Maskin and G.Roland， “Understanding the Soft Budget Constraint”， Journal of Economic Literature， 41（4）， 2003， pp. 1095-1136.。Goodspeed进一步证实由救助预期所产生的地方政府过度举债最终会通过其他地方政府未来税收的增加来分担成本Timothy J. Goodspeed， “Bailouts in a Federation”， International Tax and Public Finance， 9（4）， 2002， pp. 409-421.。三是从政治晋升激励角度，官员在任期内具有较强的过度支出动机，政府官员平均任期较短、政党数量较多表征弱势政府，弱势政府显著具有扩大赤字或债务融资的趋势Nouriel Roubini and Jeffrey Sachs， “Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies”， European Economic Review， Vol. 33， No. 5， 1989， pp. 903-933. 。地方政府更倾向于超支、少征税和过度借贷，原因可能来自公共资金池问题、预算软约束、区域间竞争、联邦授权或较短的选举周期等David E. Wildasin ， “The Institutions of Federalism： Toward an Analytical Framework”， National Tax Journal， 57 （7）， 2004， pp. 247-272.。四是从预算约束体制角度分析，认为预算软约束、预算公开信息不完整是地方政府得以不受限制地任意举债的重要原因。Qian认为，预算软约束是地方政府债务扩张的直接原因Yingyi Qian and Gerard Roland， “Federalism and the Soft Budget Constraint”， American Economic Review， Vol. 88， No.5， 1998， pp. 1143-1162.。Krol认为，预算软约束使政府支出膨胀是地方政府债务规模膨胀和风险积累的根源Robert Krol， “A Survey of the Impact of Budget Rules on State Taxation， Spending and Debt”， CATO Journal， Vol. 16， No. 3， 1997， pp. 295-307.。

国内学者对于隐性债务成因的相关研究结论可总结为：分税制等导致的事权与支出责任不匹配和地方财政困难刘少波：《我国地方政府隐性债务状况研究》，《财政研究》2008年第9期。；官员晋升激励王军强、左停：《地方政府债务风险规制的博弈分析》，《北京社会科学》2012年第5期。；预算软约束马骏、刘亚平：《中国地方政府财政风险研究：“逆向软预算约束”理论的视角》，《学术研究》2005年第11期。；公共风险的不确定性与现有确定性公共债务管理模式的不匹配刘尚希、石英华、武靖州：《制度主义公共债务管理模式的失灵——基于公共风险视角的反思》，《管理世界》2017年第1期。；中央政府对地方政府的隐性担保安秀梅：《地方政府或有负债的形成原因与治理对策》，《当代财经》2002年第5期。；地方机构膨胀导致行政支出比例过大、地方官员风险意识的缺乏、有效债务管理机制的缺失李燕：《地方政府性债务期待规范化、透明化管理》，《中央财经大学学报》2009年第12期。等。

综合而言，国内外学者从不同维度对地方政府（或有）隐性债务形成原因进行了研究，但由于受数据不可得性制约，相关研究主要是从国家法律法规、政策、体制层面进行定性分析，或以个别案例为样本进行理论性探讨，而缺乏严格的计量分析。少数量化研究主要是测算地方政府融资平台债务的违约风险，但融资平台债务不等于地方政府隐性债务，特别是在融资平台规范化转型后，其债务属于企业债务，政府可能在其违约后承担一定救助责任，但不对全部违约债务承担责任。事实上，“隐性”不代表完全不可测，对隐性债务进行分门别类后，依据各类债务风险系数、或有债务转化率、政府负担比例等进行逐项分类测算，是隐性债务量化研究和风险评估的基础和核心。在借助金融风险概率思维分类估算隐性债务规模基础上，评估财政分权、土地财政对隐性债务的影响程度及方向，丰富理论与实证研究，同时提出系统性的隐性债务治理机制，为当前地方政府隐性债务摸底、清理、整顿工作提供理论参考，促进防范化解系统性金融风险。

二、地方政府隐性债务的形成机理及实证检验

（一）地方政府隐性债务形成机理的理论分析

结合现有文献研究及隐性债务现状，笔者认为，我国地方政府隐性债务的形成有其必然性，与特定的历史条件、体制环境、经济状况等相契合，应辩证看待隐性债务的形成，探究其形成的真实过程，寻本溯源，并分析未来可能的演化趋势，再通过制度规范，将其约束在合理合法的轨道范围内。事实上，政府债务在凯恩斯理论中是一种积极的财政政策形式。我国地方政府隐性债务的形成与财政分权制度、土地财政、官员晋升激励等存在理论上的相关关系，其产生逻辑可归结如下（见图1）：

地方政府隐性债务的形成是多重因素共同作用的结果，其中，财政分权是源头，官员晋升激励是动因、土地财政是重要支撑，融资平台是重要载体、城市商业银行是主要资金来源。沿着财政分权经历的三个主要阶段，梳理隐性债务生成逻辑及演化路径：第一阶段为1978-1993年间，实行“划分收支、分级包干”的财政体制，财力主要集中于地方政府，地方政府“有钱有权”，基本没有举债需求。第二阶段为1994-2002年间，以“财权上收、事权下移”为核心对央地财权与事权进行重新划分，地方政府处于“有权没钱”的阶段。“财权上收”旨在确保中央政府具有足够的财政资源和强有力的宏观调控能力，但却导致地方政府预算内收入占比持续降低；“事权下移”赋予了地方政府较大的自主权，使其在拉动经济增长、促进就业、改善民生等方面承担了巨大责任。事权下移背景下官员有所作为的政治抱负和基于政绩考核的政治晋升机制，以及晋升所带来的权力、个人影响力乃至经济利益等，促使地方官员热衷GDP锦标赛安秀梅、李丽珍、王东红：《财政分权、官员晋升激励与区域共享发展》，《经济与管理评论》2018年第4期。。但政府具体事权、政府职能定位、政府与市场的关系等并没有明确界定，缺乏法律化、制度化的政府间事权分配关系。地方政府为扩大基础设施和公益项目建设而大规模举债融资，融资方式包括以国企与事业单位名义举债、以公益性资产抵押融资、为地方国有企业举债融资提供担保等，表面上是地方政府过度和违规举债问题，实质上是财权事权不匹配，地方财力不足的问题。第三阶段为2003年至今，表现为分税制主体框架下的“预算内集权、预算外分权”。预算内财政收支矛盾突出，不得不通过大量转移支付来平衡；预算外“土地财政”发挥了极其重要的支撑作用陈宝东、邓晓兰：《财政分权、金融分权与地方政府债务增长》，《财政研究》2017年第5期。。官员晋升激励、财政收支缺口、合法合规举债额度及渠道受限成为地方政府寻求隐性方式举债的重要原因。地方政府一方面通过出资成立城市商业银行、村镇银行等地方性金融机构，另一方面组建和控制一批地方政府融资平台公司，以土地为信用资源，撬动社会资金投向基础设施建设领域，形成大量政府隐性债务。可见，理论上财政分权导致的事权与支出责任不匹配是地方政府隐性债务生成的根源。事权与支出责任是否相匹配，可从两个方面判断：一是中央政府与地方政府的纵向分权是否平衡。理想的央地分权结构应使得中央政府与地方政府之间的收入划分合理，而不必借助于央地之间的转移支付就能实现基本收支平衡曾芸：《地方政府债务：形成机制与风险管理》，立信会计出版社2018年版，第114页。。分税制以来，中央政府大量通过转移支付以矫正央地财政失衡，转移支付率可在一定程度上反映央地财政关系的纵向失衡程度。二是地方政府的财政收支总量是否横向均衡，可通过财政自给率来衡量。因此，以财政转移支付率、财政自给率作为财政分权的代理变量，理论假设如下：

图1财政分权体制下地方政府隐性债務生成逻辑

H1：地方政府获得的转移支付越多，其形成的救助预期也越强烈，进而有动机寻求隐性举债方式来增加地方基础设施建设和促进经济增长，转移支付率与隐性债务规模之间呈现正相关关系。

H2：财政自给率越低，表明财政收支横向失衡程度越高，地方政府举债需求和动机越强烈，其形成的隐性债务规模可能越大，二者呈现负相关关系。

“土地财政”是极具中国特色的财政现象，其生成的基本途径包括出让土地获取土地出让金、发展建筑业和房地产以增加相关税费收入、以土地为抵押获取债务收入 董再平：《地方政府“土地财政”的现状、成因和治理》，《理论导刊》2008年第12期。。已有相关研究表明，土地财政是地方政府主动举债的重要因素。土地资源是大多数发展中国家地方政府融资的重要支持George E. Peterson and Olga Kaganova， “Integrating Land Financing into Sub-national Fiscal Management”， World Bank Policy Research Working Paper， 2010.，地方政府举债和还债都寄托于土地财政。大量使用未出售的土地使用权和潜在土地转让费将使地方政府在房地产行业增速放缓背景下面临巨大的潜在偿债风险Wang Wen and Ye Fangzhi， “The Political Economy of Land Finance in China”， Public Budgeting and Finance， 36（2）， 2016， pp. 91-110.。也有观点认为，土地财政与地方政府债务之间是替代关系，土地财政收入的下降会加剧地方政府对债务的依赖贺蕊莉：《后“土地财政”时代地方财政收入行为风险研究》，《农业经济问题》2011年第1期。。土地出让收入越高，表明地方政府举债融资的能力越强，越可能形成更多依托土地融资、承诺以土地出让金偿还的债务；与此同时，土地出让收入占财政收入比例越高，代表财政对土地出让收入的依赖性越强，财政结构缺乏稳健、可持续运行的基础，可能倒逼政府举借预算外、违法违规债务以弥补土地周期性变化带来的收支缺口；还有一种可能情况，土地出让金收入可极大增加地方财力，弥补收支缺口，与债务是一种替代关系。由此，土地财政是否是地方政府违法违规和变相举债的支撑？或者说，更高的土地出让金收入背后可能隐藏着更为庞大的隐性债务？土地财政越高，对债务的需求越小？基于这样思考，建立如下理论假设：

H3：土地财政指数越高，地方政府隐性债务规模越大，二者呈现正相关关系。

（二）地方政府隐性债务形成机理的实证检验

1.模型构建与指标说明

根据上述理论假设，使用2010-2017年31个省级面板数据构建面板回归模型，模型方程式如下：

ln（dit）=α0+α1Transit+α2Xit+μi+γt+εit （1）

ln（dit）=β0+β1Selfit+β2Xit+μi+γt+εit（2）

ln（dit）=γ0+γ1Landi，t-1+γ2Xit+μi+γt+εit （3）

ln（dit）=φ0+φ1Transit+φ2Selfit+φ3Landi，t-1+φ3Xit+μi+γt+εit（4）

其中，i和t分别代表省市和年度，dit表示包含隐性债务的地方政府综合债务率，Transit为转移支付率，Selfit为财政自给率，Landit为土地财政指数，Xit为一系列控制变量，μi为个体固定效应，γt为时间效应，εit为随机扰动项。各项指标具体见表1。

被解释变量地方政府综合债务率dit，为地方政府显性债务余额与隐性债务余额之和占地方政府综合财力的比例。其中，隐性债务余额是养老金缺口、PPP隐性债务、违法违规类债务以及地方国企债务、地方金融机构不良贷款、地方融资平台债务等形成的政府隐性债务的合计数；地方政府综合财力理论上应包括一般公共预算收入、政府性基金收入和国有资本预算收入，但由于后两项指标缺乏可靠数据来源，因此本文以一般公共预算收入表征地方政府综合财力。

解释变量方面，转移支付率（Trans）以转移支付与一般公共预算支出的比例衡量，反映财政纵向失衡程度；财政自给率（Self）以一般公共预算收入与一般公共预算支出的比例来衡量，反映财政横向失衡程度；土地财政指数（Land）以国有建设用地出让金占一般公共预算收入的比例衡量，反映财政收入结构稳健程度。由于土地财政与地方政府隐性债务之间可能存在双向互动关系，即隐性债务规模也可能倒逼地方政府提高国有建设用地出让金，如2017年土地出让金收入高增长就被业界视为地方政府在高压态势下加速出让土地来还债的结果。为避免内生性问题，选取其指标的滞后一期作为解释变量。

控制变量方面，经济增长率（g）反映经济增长对地方政府综合债务率上升的影响。官员晋升激励（Pro）以政治周期即党代会召开前后时间作为代理变量。由于党代会每五年召开1次，需设定4个虚拟变量。设党代会召开前2年为Congress2（1=是，0=否）；党代会召开前1年为Congress1（1=是，0=否）；党代会召开当年为Congress0（1=是，0=否）；党代会召开后1年为Congress01（1=是，0=否）。政府主导下的城镇化是地方政府债务规模膨胀的重要因素，因此选取城镇化率（Urb）作为控制变量。经济开放度（Open）以贸易依存度衡量，为地区进出口总额与地区GDP之比。金融相关率（Fir）为金融资产总额与经济活动总量之比，本文采用各省市银行存款余额和贷款余额近似替代金融资产总额。

2.数据来源说明与变量统计性描述

地方政府综合债务率中的隐性债务数据通过借鉴金融风险概率思维，设定各类债务风险系数、或有债务转化率、政府负担比例指标进行分类估算。或有隐性债务规模估算以各类或有债务来源的总额乘以或有债务转化率和政府负担比例得到。或有债务是否会转化为现实债务，以及转化的时间、规模等有赖于特定事件的发生才能确定，其转化概率区间为＼[0，1＼]。刘尚希建议通过评估诸如担保失败、金融机构破产之类事件发生的可能性大小来估算或有隐性债务的规模和风险度刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，《经济研究》2003年第5期。。刘尚希以四大国有资产管理公司处置四大国有商业银行的不良资产回收率预期50%为参考，从保守角度考虑而将我国政府或有债务转化率设定为0.5刘尚希：《中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”》，《管理世界》2004年第5期。，本文參考这一比例设置，同时增加国有企业资产负债率和国有企业债务占GDP比例作为国有企业或有隐性债务的或有转化率调节系数；增加地方政府债务率作为地方融资平台或有隐性债务的或有转化率调节系数。根据《财政部关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》（财预＼[2016＼]152号）的规定，政府对或有债务最多承担50%偿付责任，以此为参照，设置政府负担比例的高值为0.5，低值为0.25。

直接隐性债务规模估算以直接隐性债务来源的总额乘以债务比例、债务风险系数以及政府负担比例得到。其中，PPP模式下政府隐性债务估算中，债务比例根据财政部PPP中心项目库中不同行业最低资本金要求进行推算；债务风险系数根据《关于征求<政府和社会资本合作物有所值评价指引>意见的函》（财办金＼[2016＼]118号）中全部风险承担成本比例不大于20%的规定进行统一赋值；政府负担比例方面，使用者付费型PPP项目设定为15%，政府付费型和缺口补助型PPP项目设定为100%。各参数及2017年度估算结果见表2。

为更直观了解地方政府综合债务率与转移支付率、财政自给率和土地财政之间的关系，分别做出三组散点图进行初步刻画。图2显示转移支付率与地方政府综合债务率正相关，与理论假设1一致；图3显示财政自给率与地方政府综合债务率负相关，与理论假设2一致；图4显示土地财政与地方政府综合债务率负相关。这是基于趋势图的初步判断，更可靠的结论需进一步实证检验。

3.模型实证结果与分析

本文采用静态面板回归方法，在固定效应模型和混合回归模型选择方面，根据LSDV检验结果，大多数个体虚拟变量P值为零，表明存在个体效应，不适合采用混合回归。在随机效应模型与混合回归模型选择方面，LM检验结果强烈拒绝“不存在个体随机效应”原假设，表明应采用随机效应模型。在固定效应模型和随机效应模型选择方面，Hausman检验的检测值chi2为80.27，P值为0.00，强烈拒绝个体异质性μi与解释变量、控制变量不相关的原假设，应采用固定效应模型。为更全面分析和比较，本文先将三个核心解释变量单独回归，再分别加入控制变量后回归，最后将它们共同纳入模型中进行总体回归，考察综合影响效应，具体结果见表5。

模型（2）、（4）和（6）为加入官员晋升激励、GDP增长率、城镇化率、金融相关率和经济开放度作为控制变量后，三项核心解释变量对地方政府综合债务率的影响。模型（2）表明，在加入控制变量后，转移支付率对地方政府综合债务率的影响更为显著，这可能是由于转移支付率越高，地方政府越易于形成更强烈“中央兜底”的救助预期，从而举债更多。模型（4）表明，加入控制變量后，财政自给率与地方政府综合债务率仍显著负相关，自给率高的省市，举债需求与意愿不高，如2018年政府债务额度剩余较多的省市均为东部发达省市。财政收支缺口或是地方政府举借更多债务的原因。模型（6）表明，在纳入控制变量后，土地财政对政府综合债务率的影响由显著负向转为显著正向，这与土地财政本身的多种作用机制如对财政缺口的弥补、对政府信用能力提升、对政府官员行为激励、对城镇化建设的促进等相关。

模型（7）为同时加入转移支付率、财政自给率和土地财政以及所有控制变量后，各变量对地方政府综合债务率的影响。其中，转移支付率和土地财政对政府综合债务率影响依旧显著为负，财政自给率显著为负，表明各个解释变量对被解释变量的解释结果较为稳健。与此同时，城镇化率在1%的显著性水平上与地方政府综合债务率正向关，城镇化建设形成的大量资金需求是地方政府大规模举债的重要原因；GDP增长率与地方政府综合债务率在5%的显著性水平上呈负相关关系，GDP增长率每下降1%，地方政府综合债务率提高0.108%，表明当前经济稳增长意义重大；官员晋升激励机制、金融相关率与经济开放度对地方政府综合债务率影响不显著。

综上，财政纵向分权不平衡（即转移支付率越高），包含隐性债务在内的地方政府综合债务率越高；财政横向分权不平衡（即财政自给率越低），地方政府综合债务率越高；财政收入结构稳健性（即土地财政指数）对地方政府综合债务率影响具有双重性——替代性与互补性。在简单回归模型中，土地财政指数越高，政府综合债务率降低，表明地方政府因土地出让收入高、财力充足而降低举债需求，二者呈替代性。在加入宏观经济控制变量后，土地财政指数越高，地方政府综合债务率越高，表明土地出让收入高、地方政府举债融资能力强，更易形成依托土地融资、承诺以土地出让金偿还的债务；同时，土地财政增加了地方政府隐性举债弥补土地周期性变化形成的收支缺口行为。这一结论表明，从根本上治理地方政府隐性债务，应从深化财税体制改革入手，构建系统性、整体性、协调性治理机制。

三、地方政府隐性债务治理机制

地方政府隐性债务的形成是与特定体制环境相契合的，因而对隐性债务的治理应首先从完善体制机制着手。通过深化财税体制改革，厘清不同层级政府间财政关系、完善地方税体系与基层政府财力保障机制、扩大财政分权与强化行政问责等，铲除隐性债务滋生的土壤，确保财政可持续性。

第一，理顺不同层级政府间事权、支出责任与债务负担的关系，化解财政纵向失衡。隐性债务的形成客观上源于资金需求与资金供给的不对称，这种不对称很大程度上又源自政府事权与支出责任的不匹配。要从根本上治理隐性债务，需建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的政府间财政关系。一是中央上收部分事权。利用中央政府杠杆率低（中央政府债务/GDP，2017年为16%）优势，上收部分事权和支出责任，如社会保障基金全国统筹、高等教育支出中央承担、生态环境保护支出与食品药品安全支出更多向中央转移等，以缓解地方公共预算支出压力和化解地方政府社保缺口类隐性债务风险。二是完善转移支付制度。一方面，优化转移支付结构，提高一般性转移支付规模和比例，增加贫困地区政府可支配财力，形成与事权相匹配的财力支持，以降低地方政府债务需求、缓解债务负担；另一方面，构建一般性转移支付的稳定增长机制，如一般性转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，以促进基本公共服务的均等化；或一般性转移支付与民生支出占比挂钩机制，以均衡地区间基本财力，缩小公共服务供给差距，从而避免地方政府通过违规举债来补短板的动机。

第二，完善地方税体系、基层政府财力保障机制，确保财政横向均衡。一是完善地方税体系。当前地方税制体系的主要问题在于缺乏主体税种、税源分散、规模过小，地方财政自给能力普遍偏低。解决方式有两种：一者，在税收法定趋势下，赋予省级政府更大税收权限，使其能适度、适时调整本辖区内税基、税率，并具有一定税收优惠、减免等自由裁量权；二者，培育地方主体税制，如调整资源税、城市维护建设税的征收范围并制定差别化税率等，以及加快推进房地产税立法与实施进程，减少土地财政依赖，从根本上堵住依托土地财政形成隐性债务的路径。二是探索地方税基与地方公共产品、公共服务绩效挂钩之策，形成债务、税收与公共品供给的良性循环机制：提供优质公共产品、公共服务——吸引更多纳税企业入住——税基扩大与财力提升——举债融资能力增强——提供更多优质公共产品、公共服务。对于西部欠发达省市而言，税收收入过低在一定程度上制约地方政府公共产品、公共服务供给能力和效率，进而难以对优质企业、产业形成吸引力，也影响人力引进和“扎根”，经济社会难有大发展。如何破题？如何有效配置公共产品、公共服务，补好短板？一方面，建立税基、税率与公共产品、公共服务供给效率相匹配机制，即在公共产品和服务供给不足情况下，以适度优惠税率和差别税率作为补偿；反之，在提供完善的公共产品和服务前提下，以标准税率或更高税率作为代价。另一方面，适度放宽市县级政府举债限额及自主权，以政府债务融资补足基础设施建设短板，逐步形成债务、税收与公共产品供给互为促进的良好约束和激励机制。三是建立基层政府财力保障的激励机制和动态调整机制，将地方财政着力点放在“稳增长、调结构、促转型”上，转变地方经济发展方式、加快放权让利增进市场繁荣，以实现税收的长远稳固增长。

第三，扩大财政分权与强化行政问责并举，促进资金供需平衡。一是向市场分权，减少资金需求。厘清政府与市场关系，做好政府职能定位，做到有所为有所不为，如促进社会资本共同参与公共产品、公共服务供给，避免地方政府独揽包办；减少经济建设职能，将市场能解决的问题还给市场；推进政企彻底分离，特别是加快国企国资改革和转型发展。二是向地方分权，赋予市县政府自主举债权，促进资金供需匹配。新《预算法》仅允许省级政府自主举债，县市级政府只能通过省级政府代为举债，且省、市、县级政府均需受到严格的债务限额约束。“半计划式”资金供给模式虽然强化了债务风险管控能力，但实际上却难以完全满足或匹配省、市、县级政府的真实债务需求。这也是一些地方政府在新《预算法》实施后仍抱着侥幸之心通过变相举债，形成预算体系之外隐性债务的原因。根治隐性债务，需在逐步完善资本市场和财政体制过程中适度下放市、县级政府自主举债权，真正实现“谁用谁借，谁借谁还”，促进资金供需平衡。三是坚守底线思维，遏制过度债务需求。市、县级政府是基建投资的主体，同时也是借道融资平台举债的主体。市、县级债务基于救助预期和官员政治周期、GDP绩效观，往往热衷举债但偿债能力和动力不足，还款来源不可持续，缺乏自我约束机制。依据事权外部性、权责对等性和激励相容原则对市、县级政府事权、支出责任进行合理划分和明确界定，同时坚守底线思维，强化债务问责机制，规避地方政府间在财政赤字和债务方面的攀比、竞争行为，遏制过度举债、违规举债、无序举债，鼓励地方政府在投融资方面“量力而行”。

综上，通过理论分析地方政府隐性债务的形成机理及演变路径，实证分析转移支付率、财政自给率和土地财政对包含地方政府隐性债务在内的政府性债务的影响，得出三者均对政府综合债务率具有显著性影响。地方政府隐性债务治理机制构建包括：理顺不同层级政府间事权、支出责任与债务负担的关系，化解财政纵向失衡；健全地方税体系、轉移支付和基层政府财力保障机制以确保财政横向均衡；扩大财政分权与强化行政问责并举，促进资金供需平衡等。本文重在隐性债务形成机理的理论分析及实证检验，不足之处将在后续研究中加以完善。

（责任编辑：潇湘子）

The Formation Mechanism and Governance Mechanism of

Local Government Implicit Debt

——From the Perspective of Fiscal Decentralization and Land Finance

Li Lizhen Liu Jinlin

Abstract： The scale of local government implicit debt is estimated by financial risk probability method， and its formation mechanism and evolution path are theoretically analyzed. Using 2010-2017 provincial panel data， empirical analysis of the impact of transfer rate， fiscal self-sufficiency rate and land finance on government comprehensive debt including local government implicit debt. The results show that after controlling the institutional factors such as promotion incentives and macroeconomic and financial factors， the transfer rate reflecting the financial vertical imbalance has a significant positive effect on the local governments comprehensive debt ratio， while the financial self-sufficiency rate reflecting the degree of fiscal horizontal imbalance has a significant negative effect. The impact of land finance reflecting the structural stability of fiscal revenue on local governments comprehensive debt ratio has a dual effect， namely， substitution and complementarity. The implicit debt governance mechanism of local governments includes rationalizing the relationship between government affairs power， expenditure responsibility and debt burden at different levels to resolve the vertical imbalance of finance； improving the local tax system and the financial guarantee mechanism of the grassroots government to ensure the horizontal balance of finance； expanding fiscal decentralization and strengthening administrative accountability， promoting the balance of supply and demand of funds and financial stability.

Keywords： Local Government Implicit Debt； Formation Mechanism； Governance Mechanism； Fiscal Decentralization； Land Finance