驻马店市土地利用总体规划实施评价

李丽娟 樊林京

摘要根据驻马店市土地利用总体规划实施情况和评价需要，基于用地规模指标执行、用地结构和布局变化、节约集约用地、规划效益4个方面14项评价指标构建评价指标体系，对规划实施情况进行评价，分析存在的问题，提出建议与对策，为完善规划实施管理和即将开展的规划修编提供科学依据。

关键词土地规划;实施评价;驻马店市

中图分类号F301.2文献标识码A

文章编号0517-6611（2019）01-0265-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.01.077

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

驻马店市位于河南省中南部，地处淮河上游的丘陵平原地区，地势由西北向东南倾斜，平原多，山地少，处于中原城市群辐射层，素有“豫州之腹地，天下之最中”之称。全市土地面积15086.3km2，平原地占全市面积的68.6%，地面坡降为0.10%～0.25%，最高点海拔983m，最低处海拔32m。全市辖1区（驿城区）9县（西平、遂平、上蔡、汝南、平舆、确山、泌阳、新蔡和正阳）。

2017年，全市常住总人口700.11万人，其中常住城镇人口290.60万，城镇化率为41.51%。驻马店市交通便利，京广铁路、京珠、大广高速和107、106国道纵贯南北，新阳高速横跨东西，上武高速和焦桐高速穿境而过，省道、县道纵横交错，形成了四通八达的交通网络。笔者根据驻马店市土地利用总体规划实施情况和评价需要，基于用地规模指标执行、用地结构和布局变化、节约集约用地、规划效益4个方面14项评价指标构建评价指标体系，对规划实施情况进行评价，分析存在的问题，提出建议与对策，旨在为完善规划实施管理和即将开展的规划修编提供科学依据。

1空间偏离度分析

空间偏离度指土地利用现状的空间分布于规划布局的偏离程度[1]。由于交通水利等单独选址项目的不确定性较大且受新增指标的限制，很多项目在规划编制时仅列入项目清单，并未在数据库中显示，对建设用地空间偏离度计算时，不考虑交通水利用地情况，仅对规划实施期间新增城乡建设用地空间布局与规划布局的偏离程度进行分析。空间偏离度计算公式：

D=1-AxAg×100%

式中，D为新增建设用地偏离度，Ax为位于允许建设区的新增城乡建设用地面积，Ag为规划实施期间新增城乡建设用地总规模。

将2009和2014年土地利用变更矢量数据进行叠加分析，得出规划实施期间新增城乡建设用地矢量图斑，然后与规划数据库中的建设用地管制区再次进行叠加分析，分别计算出新增城乡建设用地位于允许建设区、有条件建设区的新增建设用地面积，计算出新增建设用地空间偏离度。通过对新增城乡建设用地与规划允许建设区的叠置分析，从宏观上评价新增建设用地在管制区中的落实情况。

从计算结果可以看出，全市新增建设用地空间偏离度为28.69%，考虑有条件建设区后空间偏离度为9.69%，降低了19%。规划实施期间新增城乡建设用地偏离度较低，反映出现行规划在编制过程中与城市规划、产业规划等相关规划结合紧密，较好地考虑了城市未来发展与产业发展用地发展布局，建设用地管制区的划定与用地空间布局基本相符，且规划的有条件建设区在为规划实施增加弹性方面发挥了较强的作用。具体看规划实施期间新增城乡建设用地位于限制建设区和禁止建设区的大部分为农村居民点用地和部分为采矿用地，其中农村居民点用地占73.16%。

從全市各县区来看，驿城区规划实施期间新增建设用地偏离度最低，主要是因为市中心城区、3个省级产业集聚区均位于驿城区内，是全市重点发展区域，指标保障较为充足，因此新增城乡建设用地基本位于允许建设区;泌阳县偏离度最大，从矢量数据分析看出，规划期内全县新增建设用地指标较少，新增建设用地主要布局在县城周边及产业集聚区，乡镇安排新增建设用地指标较少，规划实施期间城市发展及产业用地基本符合规划，但随着全县新型农村社区推进力度的加大，新型农村社区建设用地面积较大，这部分用地在现行规划上基本均未安排新增建设用地指标，位于禁止建设区，导致泌阳县空间偏离度在全市最高。

对仅考虑允许建设区和考虑允许建设区和有条件建设区的偏离度进行对比发现，上蔡县的差值最大，主要原因是上蔡县在进行管制分区划定时将城乡增减挂钩的建新区错误地全部划为有条件建设区，使得计算结果出现了异常值。全市各县区新增城乡建设用地空间偏离度见表1。

2土地规划执行情况评估

对规划实施情况进行评价，依据经济、社会、土地利用相关统计数据，结合区域发展规划和城市规划，在定性分析规划各项目标任务落实情况、土地利用空间布局变化情况、建设用地节约集约利用情况基础上，采用定量方法对现行规划的实施情况进行评价[2]。

2.1评价指标体系确定

土地利用总体规划评价指标体系由目标层和指标层组成，目标层主要包括用地规模指标执行、用地结构和布局变化、节约集约用地、规划效益4个方面，指标层主要有14个评价指标构成[3-5]。土地利用总体规划评价指标体系见表2。

2.2指标权重值的确定

根据对驻马店市现行规划实施情况定性评价结果，结合实际自然、社会、经济状况，采用特尔菲法，对评价目标、指标的权重进行多轮专家打分，并按以下公式计算权重值：

Ei=mj=1aijm×100

式中，Ei为第i个目标或指标的权重;aij为专家j对于第i个目标、指标的打分;m为专家总数。

选定熟悉驻马店市经济社会发展和土地利用状况的专家15人，包括从事多年土地规划与管理的高校专家、土地资源管理相关工作的专家，初步确定评价目标、指标的权重后，将结果反馈给专家，专家通过反馈信息修改分值，形成第二轮打分结果[2-3]。最终通过2轮打分确定的评价目标、指标权重值见表3。

2.3评价指标分值计算

评价指标数值分别来源于不同的部门，有土地部门、统计部门等，不同的数据衡量单位不同，数量级有异，需要对原始数据进行无量纲化处理，消除因量纲量级不同造成的数据差异，使评价结果更加科学可靠。根据驻马店市土地利用特点、土地利用总体规划各类指标的属性、国家对规划制定各项指标的考核方法，对不同指标进行不同的无量纲化处理（表4）。

2.4评价目标分值和综合分值计算

（1）目标分值计算。指标分值按照以下公式计算：

Pi=nj=1（Fij×Wij）

式中，Pi为i目标的分值;Fij为i目标j指标的分值;Wij为i目标j指标相对i目标的权重值;n为指标个数。

（2）综合分值计算。综合分值按照以下公式计算：

P=ni=1（Fi×Wi）

式中，P为规划评估综合分值;Fi为i目标分值;Wi为i目标的权重值;n为目标个数。

（3）综合评估分值等级划分。

综合分析土地利用总体规划实施情况，经专家建议和国际通俗惯例，将土地利用规划实施情况分为实施效果良好、较好、一般、差、较差5类，对应的综合评估值分级：标准良好>85，较好75～85，一般60～75，较差45～60，差<45。

当综合评价分值>85时，土地利用总体规划执行情况良好，指标完成情况较好，用地结构和布局较为合理，土地节约集约情况较好，与经济、社会等各方面较为协调，规划实施效果明显;当综合评价分值为75～85分时，土地规划实施情况较好，规划起到了一定的效果;当综合评价分值为60～75分时，土地规划实施情况一般，规划指标落实情况不好，规划布局不太合理;当综合评价分值为45～60分时，土地利用规划实施情况较差，较多规划指标未落实规划目标，结构和布局也不够合理;当综合评价分值<45分时，土地利用规划实施情况很差，规划各项指标实现程度低，结构和布局不合理，与经济、社会等各方面均不协调，在实施过程中基本未发挥作用[6]。

3规划实施情况评价结果与分析

3.1评价结果

根据公式将指标分值按照相应权重加权求和得出驻马店市土地利用总体规划评价的目标分值，同样将已计算得出的目标分值与相应的目标权重加权求和得出驻马店市土地利用总体规划实施情况综合分值。计算结果见表5。

3.2评价目标执行情况分析

3.2.1用地规模指标执行情况。规划用地规模指标执行情况是评估规划执行情况最直接的因素，驻马店市用地规模执行情况得分为76.01分，執行情况一般。其他10个县区中，泌阳县用地规模指标执行情况最好，得分为90.49分，其他各县区执行情况均低于全市平均水平，尤其是汝南县、确山县，得分仅为57.75、59.57分。主要是因为用来评价用地规模指标执行情况的5个指标中，除耕地保有量、基本农田保护目标2个指标执行情况较好外，其他3个指标执行情况均不理想，尤其是土地整治补充耕地这一约束性指标。

3.2.2用地结构和布局变化。驻马店市用地结构和布局变化情况得分为87.45分，规划实施期间土地利用结构和布局较为合理。从各县区来看，平舆县、西平县、正阳县执行情况较好，尤其是土地利用率、禁止建设区保护2个指标，说明新增建设用地未突破规划新增指标，且在控制新增建设用地占用禁止建设区方面发挥了积极作用，保护了重要资源、生态、环境等，有利于生态文明建设，但也存在一定的问题，部分新增城乡建设用地未按照规划选址，选在了允许建设区外，尤其是上蔡县、确山县、泌阳县3个县的这一问题更为突出。

3.2.3节约集约用地。驻马店市土地节约集约利用分值为59.46分，节约集约利用状况并不理想，土地利用粗放，主要是因为驻马店市规划实施期间人口都是净输出市，常驻人口负增长，但建设用地总量不断增加，导致单位人口增长消耗新增城乡建设用地指标得分较低。从各县区看，遂平县得分最低，但除驿城区外遂平县的规划新增建设用地指标最多，说明过于充足的新增建设用地指标在一定程度上助推了建设用地的粗放利用，且不利于盘活存量建设用地[7]。

3.2.4规划效益。驻马店市规划效益得分为89.21分，说明规划实施社会、经济效益较好，城镇化率、人均地区生产总值均高于规划增长幅度。从全市各县区看，泌阳县、平舆县规划效益的得分较高，城镇化率、人均地区生产总值不仅高于规划增长幅度且高于全市平均增长幅度。

3.3总体评价结果

驻马店市土地利用总体规划实施情况评价得分为77.37分，规划实施期间执行情况较好，主要是因为耕地保有量、基本农田保护目标等用地规模指标执行情况较好，用地结构和布局较为合理，规划与社会、经济发展状况匹配程度较好。但土地节约集约利用总体水平较低，驻马店市土地集约利用状况呈圈层式变化趋势，驿城区节约集约利用水平较高，向边缘区呈逐渐降低的趋势[8]。

从各县区规划实施评价结果看，泌阳县、西平县、平舆县、正阳县规划执行情况较好，能够按照规划要求落实好各项控制指标，促进了经济社会的快速发展，规划实施期间国内生产总值增长率、人均地区生产总值增长率等均高于全市平均增长水平，产生了良好的经济、社会和生态效益。其他各县规划执行情况一般，其中上蔡县执行情况最差，具体看规划用地规模指标中建设用地控制规模实现程度、新增建设占用耕地实现程度、补充耕地目标实现程度、允许建设区符合率这4个指标执行情况较差;新蔡县次之，具体看除土地利用率、禁止建设区保护率外其他各项指标完成情况均不理想。

4规划实施中存在的问题及建议

4.1规划实施中存在的问题

4.1.1减量规划。河南省在2012年进行规划成果与土地资源“二次调查”成果对接时，为留足城镇化发展空间，在城乡建设用地总规模不突破的前提下，通过减少农村建设用地规模，相应地扩大了城镇工矿用地规模，也就形成了现行的“减量规划”。但根据规划执行情况看，规划实施期间全市各县城镇工矿用地增加的同时，农村居民点每年也均增加，农村居民点整治旧村庄受多种因素制约，整治难度较大，减量规划实施缺乏配套政策、措施，实施难度较大。

4.1.2土地利用布局。在规划编制过程中，对城乡建设用地布局缺乏战略性研究，与城市规划、村镇规划等规划协调程度不够，造成建设用地空间布局不合理;经济社会发展战略不断发生变化，导致土地利用布局与实际用地需求不相适应。

4.1.3

规划指标分解。各类指标分解时，政府干预过多，市本级建设用地指标较多，县乡保障不足，而市本级的大部分补充耕地任务又下达给了各县，规划编制完成后在实际实施时，市本级建设用地指标浪费严重，剩余空间较大，而各县建设指标不够用，部分县在规划期内出现了评估时点的建设用地规模超过规划控制规模，且部分县补充耕地任务过重，规划实施中实际的用地需求和用地供给往往产生较大矛盾，降低规划的科学性，而过于强调政府意图不仅导致建设用地指标分配的不均衡，客观上也对产能过剩等问题起到了推波助澜的作用。

4.2建议

4.2.1制定减量规划实施配套政策。改革开放以来的快速城镇化和工业化，使人口大量转移到城市，很多地方农村建设用地出现闲置、废弃情况，减量规划是未来规划的一种发展趋势，这就需要制定相应的政策、实施措施，将规划期内制定的减量指标与年度计划指标的分配、地方政府年度考核挂钩，定期进行考核评价。

4.2.2适度增加规划弹性与适应性。由于不确定性客观存在，规划实际实施时的土地用途很难完全和规划用途保持一致，这就需要增加一定的规划弹性。从全市规划实施期间新增建设用地空间偏离度分析来看，考虑有条件建设区和不考虑的结果差别较大，说明规划弹性对规划实施结果有着较大的影响，规划编制时在充分和相关规划、各部门对接的基础上更应该适当增加一定的弹性，增强规划适应实际发展需要的能力。

4.2.3园区工业化对规划编制的影响力不断降低。现行规划编制在编制时受政策等因素的影响，大量指标都是放在产业集聚区、商务中心区、特色商业区等园区内，但经济开始下行后，土地财政持续缩水出现“双降”，土地发动机的功能开始衰竭，进行规划编制时应更好地优化配置建设用地增量、调整建设用地内部结构、布局，挖掘存量用地潜力，加强建设用地整理，更好地提高土地配置和利用效率。

4.2.4

推进“多规合一”，促进城乡空间资源有效配置。规划评价结果表明，在发展过程中资源耗散、城市空间无序蔓延、空间利用低效等问题也比较突出，这就需要实现空间的统一规划与管理。目前正在推进的以土地利用总体规划为载体的“多规合一”对土地规划的要求也提出了推进最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度、引导经济、人口布局乡均衡方向发展、城乡结构和空间布局更加优化、资源利用更加高效、生态环境质量总体改善的要求，这就需要在规划编制时，更多融入多规合一的理念，不仅为土地规划指标的分解提供强有力的依据，也有利于分散长官意志对指标分解的主观影响，且在克服土地规划自身缺陷的同时，减少各规划之间的矛盾，加强彼此间的协调衔接，促进城乡空间资源有效配置。

参考文献

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