用活土地资源 助力乡村振兴

孙雷

今年市人代会期间，如何加快实施乡村振兴成为热议话题之一。许多代表认为深入推进农村土地制度改革，在稳定农村基本制度的前提下，进一步开展农村承包土地和农村宅基地“三权分置”改革，探索征地制度、农村集体经营性建设用地和农村宅基地制度“三块地”改革，有效盘活农村土地资源，促进要素合理流动，增加农民收入，调动农民参与乡村振兴的积极性，对于实施乡村振興战略具有十分重要的推动作用。

上海是改革农村土地制度起步较早的地区。早在上个世纪九十年代，随着工业化、城市化的推进，上海郊区农村就出现了谁来种地、怎样种地的问题。上海在坚持农村土地集体所有的同时，顺应农民保留土地承包权，流转土地经营权的意愿，把农户拥有的土地承包经营权分为承包权和经营权，坚持依法自愿有偿原则，实现了土地承包权和经营权的分离。

土地经营权有序流转，本市已培育了一大批家庭农场和农民专业合作社。截至去年底，上海郊区农用地流转已达到85%，居全国之首。农用地“三权分置”改革为培育新型农业经营主体发展现代农业提供了制度保证。去年底，十三届全国人大常委会第七次会议通过了关于修改农村土地承包法的决定，农用地“三权分置”入法，为深化农村土地制度改革提供了法治保障。上海要认真贯彻实施新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，进一步完善落实农用地集体所有权，继续做好农户承包经营权确权登记颁证工作，特别是要把经过登记的权证发放到每家农户手中，基层组织不得以任何理由而把权证压下来。这样做既是依法把党的农村政策真正落到实处，更使流出土地的农民吃上“定心丸”。放活土地经营权就是让流出的土地在现代农业经营主体那里使用好、经营好、保护好。

开展农村宅基地“三权分置”改革是篇大文章。据统计，本市现有农村宅基地75.5万户，使用农村建设用地415平方公里。常言道：“农民与市民最大的区别是农民在农村有块宅基地。”从物权法角度来讲，农民依法依规获得的宅基地具有用益物权的属性。一户一宅，自建自用。农村宅基地的所有权归农村集体经济组织所有，农户在依法申请获得的宅基地上建造住房的权利属于资格权，建成的住房具有所有权，同时获得宅基地的使用权。“三权分置”就是农户在维护宅基地所有权的前提下，保留对宅基地的资格权，再将宅基地使用权连同住房流转给合法的主体经营。现实生活中，不少农户将闲置的宅基地住房用于出租，用于搞农家乐，也有出租给其他主体搞民宿、农创等新业态。下一步农村宅基地“三权分置”改革，既需要加强顶层设计，从修订相关法律到规范相关分置办法，也需要基层积极探索。在守住农村宅基地所有权不变的底线下，盘活农民住房的存量资产，促进要素合理流动，促进农民财产性收入不断增加。

几年前，全国开展了农村“三块地”改革试点工作。十三届全国人大常委会第七次会议听取了国务院关于农村土地制度改革试点工作总结报告的汇报，明确征地制度的改革和农村集体经营性建设用地入市改革已经成熟，可以全面推开，而对农村宅基地制度改革要求深化试点工作。

本市选择松江区开展了农村集体经营性建设用地入市的试点工作，积累了同地同价入市的有效做法，值得关注。上海在征地制度改革方面也作出了积极探索。2016年，本市将被征地农民养老小城镇保险

并入了城镇社会养老体系，被征地农民的社会保障水平有了较大的提高，受到了广大被征地人员的普遍欢迎和肯定。改革农村宅基地制度在现阶段虽然难度较大，但在某些方面也有突破的空间。比如，在坚持依法自愿有偿的原则下，探索农户退出农村宅基地资格权和使用权的新路子。农户的住房可以按市场价评估全部收入归农户所有，农户退出宅基地资格权和使用权可以依据现阶段农村建设用地指标收益，获得相应的奖励。这项改革对于本市正在推进农民居住相对集中，改革现行农村宅基地供地制度、适度归并农民住房、实施村庄更新具有十分重要的推动作用。

习近平总书记在安徽凤阳小岗村农村改革座谈会上强调，新形势下深化农村改革主线仍然是处理农民和土地的关系。实践告诉我们，改革农村土地制度，不仅极大促进农业生产力的发展，而且给农业农村现代化特别是实施乡村振兴战略增添新的动力和活力。

改革只有起点没有终点。站在上海新一轮改革开放的新起点上，积极稳妥推进农村土地制度改革，正当其时。我们可以预期，节约集约使用好农村土地资源，唤醒农村沉睡的资产，必将成为乡村振兴的强大动力，必将给农业升级、农村发展、农民增收带来新的飞跃。 （作者系市人大常委会委员、市人大农业与农村委主任委员）

知识链接——

1、“三权分置”

背景：土地制度是农村经济的根基，土地制度的选择是关系农民生计、农业发展和社会稳定的重大问题。伴随我国的工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量流向城镇，发展农村土地的适度规模经营成为必然趋势。为顺应这一潮流，2014年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，正式提出了“三权分置”的改革思路。2016年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅又印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（简称完善“三权分置”办法），旨在落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，2019年1月1日起正式施行。修改后的土地承包法对农村集体土地使用作出了新的规定，正式从法律层面明确了农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”制度。

内涵：是指在原有集体土地所有权和农民家庭承包经营权二权分离的基础上，将农民家庭承包经营权分解为承包权和经营权，从而实行所有权、承包权和经营权三权分置并行。即土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利;土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利;土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。

意义：在保证所有权、承包权不变的情况下，可大大提升农业生产效率;在保证农民承包权利的同时，将农民从农村土地上解放出来，加速城市化进程。从农村土地上解放出来的农民迁移到城市会带来大量投资需求和消费需求，也能带来大量劳动力，这对我国宏观经济发展将提供强有力的支撑，我国经济也将更快进入新的景气周期。

2、“三块地”改革

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式提出开展“三块地”改革。2015年2月，十二届全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。授权期限截至2017年12月31日。2017年11月，第十二届全国人大常委会第三十次会议决定将改革试点延期至2018年年底。2018年12月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议，审议了《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，并决定将改革试点继续延期至2019年年底。

“三块地”改革旨在通过农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，探索农村宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。