地方政府债务发展历程、风险测度及防范

早期工业化国家发展历程表明，信贷（或负债）可以通过用于支持投资以驱动经济增长（张晓晶等，2019）。按照弗里德曼的货币观点，信贷（或负债）短期内驱动经济增长；然而其过度膨胀之后，其往往演变成为经济体系中的“阿喀琉斯之踵”（Tobin，1989）。2008年国际金融危机以来，主要发达国家纷纷采取去杠杆的方式以摆脱危机；但就当前全球经济形势来看，各大经济体杠杆率高企、债务攀升再次成为令人担忧的全球性现象，债务积累对经济增长呈现出显著甚至是“加速式”的负面影响。

《中华人民共和国预算法》（以下简称“《预算法》”）自2015年1月1日起实施后，地方政府举债的唯一合法方式明确为发行地方政府债券（一般债券、专项债券），即从立法层面将地方政府显性负债纳入了预算管理体系。2018年8月，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）以及《中共中央办公厅国务院关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》（中办发〔2018〕46号）两个文件接连下发，标志着地方政府隐性债务进一步明确纳入监管。地方政府显性债务和隐性债务在大的框架下纳入了综合管控和治理。系统梳理地方政府债务发展历程，厘清地方政府债务的口径和当前债务风险情况，对地方财政高效持续稳健运行有着重要意义。

一、地方政府债务发展历程

（一）体制改革

从“财政包干”到“分税制”。作为基础的财政制度，在社会主义计划经济体制时期，我國从1950-1952年、1969-1970年实行统收统支体制（其余年份实行略有改动的分类分成或总额分成）。改革开放之后，“承包”成为这一时期的改革主调，作为一种过渡性的财政制度（贾康，2008），我国开始实行划分收支，分级包干的“包干制”（孙雷，2008）。这一的体制显著推进了当时社会经济发展，但也间接导致了中央财政的难以为继和1993年的严重经济过热，进而催生了“分税制”改革。

（二）债务凸显

1994年分税制改革，旨在解决中央财力不足问题。同时导致“事权下沉、财权上移”，GDP竞赛、收入激励和晋升机制，助推基建持续投入并导致资金缺口不断扩大，地方财政压力凸显。与此同时，1995年和1996年相继实施的《担保法》和《贷款通则》进一步限制了地方政府向银行贷款融资的途径。地方政府通过平台公司发挥投融资职能的需要也就应运而生（周岳、肖雨，2019）。值得注意的是，随着2008年为应对国际金融危机的“四万亿计划”落地，中央逐步放开地方“自发自还”政府债券，以解决地方政府配套资本金融资难题。相关监管政策也允许政府融资平台通过市场机制筹措配套资金，致使地方政府利用下属的企事业单位或者融资平台公司陆续借助各类渠道（包括城投债、专项建设基金、银行信贷、PSL政策工具、非标融资甚至互联网金融等各类金融工具）进行债务扩张。然而，伴随着2010年后的欧债危机，国内高信贷密集型增长导致的房地产泡沫和通胀潜在危险，我国宏观经济政策的焦点从保增长转向防风险；审计署在2011年和2013年对地方政府债务进行两轮审计的基础上，逐步明确建立政府性债务管理制度并实施分类处置。

（三）监管流变

严格意义上来说，改革开放以来曾有过三轮地方政府债务监管（励雅敏等，2018）。第一轮监管始于“四万亿”刺激后举债过多，为避免地方政府财力的透支以及防范债务风险，2010年底中央经济工作会议正式提出“加强地方政府性债务管理”。监管发文规范融资平台贷款行为，禁止违规或变相担保；但在表内贷款受限情况下，依托工业化城市化等抵押品密集型行业，表外信贷兴起，银行借助非银通道向平台输送资金。第二轮监管于 2013 年开启，在2013年政府性债务审计结果基础上通过债务甄别，控制新增平台债务规模并将隐性债务显性化，按照额度管理的思路逐步使地方政府举债行为限定在国务院确定的限额内。为了防范地方债务风险的发生，打赢“防风险”攻坚战，2017年以来进入第三轮监管，加大金融去杠杆、平台融资渠道穿透监管力度，从非标业务的资金方、通道方和融资方进行综合管制，严控地方政府违规或变相举债；同时，从2018年8月下旬起，国家审计署全面开启新一轮地方政府隐性债务审计工作，随后财政部也陆续下发《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》等文件，全面统计监测各地政府截至2018年8月31日的隐性债务余额、资产情况。

二、地方政府债务规模特征和风险测度

（一）规模特征

审计署于2011和2013年对地方政府债务进行了两轮审计，一是对改革开放至2010年底尤其是1996年以后的地方政府债务进行了全面的梳理，二是对截止2013年6月底的地方政府债务规模和结构等情况进行了公开。同时，财政部在全国范围内对截至2014年底的存量债务进行了一次性清理甄别工作，将地方债务分门别类纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。根据刁伟涛2018整理的1996至2017年地方政府债务规模及其增长情况，地方政府债务从1996年末的1502.37亿元，按年复合增长25.08%的速度，到2017年达到165099.8亿元，静态增长了将近109倍。数据显示，截至2019年1月末，全国地方政府债务余额188041亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元。值得说明的是，2009年的地方政府债务规模跳跃式增长至与中央政府债务相当，然后在2011年开始超过中央政府债务并保持至今。

（二）风险测度

对于地方政府债务风险的评估测度有不同的指标和指标体系，被普遍认可并广泛采纳的两个直接指标是负债率（债务余额与当年GDP的比值）和债务率（债务余额与当年地方政府财力的比值）。其中，债务率指标根据分母选择的口径不同，可细分为自有财力负债率和综合财力债务率，收入口径的债务率和支出口径的债务率，一般债务率和专项债务率三类。但利用负债率和债务率指标体系对地方政府债务风险进行测度，也有较大缺陷和不足。负债率指标从宏观视角出发，衡量政府债务相对于经济体量的大小，侧重于反应政府债务的资源配置及其对经济增长效应，但难以反应债务偿还和可持续管理的相关状况；同时，GDP指标也难以具体对应政府债务的分级分层情况。相比而言，债务率指标既能够反映以偿还压力为核心的债务风险情况，也能够分解出不同层级地方政府的债务风险，但是其衡量的债务风险更多是相对于政府财力规模的相对大小，不能反映债务风险的绝对规模。

三、化解地方政府债务风险的建议

综合而言，我国地方政府债务规模（显性部分）已得到较为有效的控制，整体债务风险有所降低；但随着区域经济运行和财政收支的进一步分化，经济周期和地方政府债务周期叠加，债务风险的不均衡状况在逐步显现并呈现出一定的恶化趋势，更需要加强债务风险预警防范和应急处置。

（一）严控债务规模和保证债务可持续

一是强化地方政府的预算管理，各级地方政府在编制债务预算时，应同步明确提出债务的偿债资金来源和偿还计划，同时加强债券发行信息披露的质量和深度。二是依据债务率指标对地方政府债务实施分类管控，进一步健全地方政府债务监测、风险评估及预警机制，并制定行之有效的债务风险防控和处置方案，适时采取债务重组、不良债务减记等救助措施化解相关债务。三是加大政府资产处置力度，按时正常还本付息，保证债务可持续。在编制地方政府资产负债表的同时，加强对政府资产或股权的整合、重组和盘活，理顺政府资产变现机制，如通过加强土地收储和盘活存量，处置低效闲置资产和部分非办公资产等，加快推进经营性国有资产的证券化，多渠道筹集资金，保证地方政府债券到期本息的及时全额偿还。

（二）深化专项债券限额管理和发行主体自我约束能力

由于专项债券更多以项目收益为支撑，需要项目收益与融资自求平衡，这使得项目收益对专项债券的发行规模已形成了有力的约束；同时按权责对应，发债、用债和偿债主体应逐步趋同，因此建议逐步赋予县市级政府自主发行专项债券的权利，同时逐步取消专项债券的限额管理。

（三）加强债务审计监督和违法违规举债的问责力度

债务管理应结合财政预算执行、决算审计、领导干部经济责任审计等环节，加大监督处罚力度。另外，应持续对地方政府违法违规的举债和担保始终保持高压态势，严厉查处部分地方政府通过回购安排、保底承諾、固定回报、明股实债等进行的变相融资和违规举债行为。

参考文献

[1] 张晓晶，刘磊，李成.信贷、杠杆率与经济增长：150年的经验和启示，比较，2019年（1）期.

[2] 刁伟涛.中国地方政府债务风险（2014-2017）[M].北京：社会科学文献出版社，2018年版.

[3] 特纳.债务和魔鬼：货币、信贷和全球金融体系重建[M].北京：中信出版社，2016年版.

[4] Friedman，M.and A.J.Schwartz，1963，A Monetary History of the United States，1867-1960，Princeton University Press.

[5] Tobin，J.，1989，“Review of Stabilizing an Unstable Economy by Hyman P.Minsky”，Journal of Economic Literature，Vol.27，pp.105-108.

作者简介：肖剑（1988- ），男，云南昭通人，中级经济师，硕士，云南交通发展产业基金股权管理有限责任公司，副总经理。