保障流动人口基本公共服务均等

徐水源

习近平总书记强调，在设计财税体制包括税制时，要考虑人口城镇化因素。中央政府的框架与规划再明确，没有相应的财政资金跟进，地方政府也难有所作为。流动人口医疗保障范围的扩大、子女教育的普及等，都需要资金支持。

虽然近年来国家对流动人口基本公共服务问题逐步重视，中央财政对流动人口的有关投入逐年增多，但总体来看，中央财政对流动人口的投入不足。主要原因：第一，中央政府将流动人口基本公共服务均等化相关事权下移到地方政府。第二，流动人口的流入地往往是发达地区，流动人口基本公共服务均等化的有关财政支出也发生在发达地区，而作为流入地的发达地区比作为流出地的不发达地区财力更加充裕，因此中央没有向作为流入地的发达地区投入充裕的满足流动人口基本公共服务均等化的财政资金。第三，在目前我国的城乡分治和地区分治的户籍制度和财政税收制度下，地方政府对流动人口的承接和吸纳缺乏内在的动力机制。

同时，由于没有上位规划的指导和具体项目的带动，各地对流动人口服务和管理的经费投入很难足额纳入正常的财政预算支出范围。

因此，要改革现行财政体制，在合理划分中央和地方政府事权与支出责任基础上，充分考虑人口城镇化因素，进一步完善财政转移支付体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。要按照中央与地方事权与财权相匹配、分级分担的原则和实施流动人口基本公共服务均等化的要求，推进财税体制改革，统筹考虑流动人口培训就业、社会保障、公共卫生、随迁子女教育、住房保障、公共文化等基本公共服务的资金需求，建立健全流动人口均等化服务经费投入保障机制。通过中央和地方的共同投入，为流动人口平等享受基本公共服务提供经费保障。

健全公共服務资金的多元化供给

完善现行财政转移支付制度。流动人口基本公共服务是具有全国性属性的“纯公共产品”，其事权应主要由中央承担，而经费主要由地方承担。由于目前中央对地方财政转移支付制度缺乏均等化的因素，应加大中央和省级财政对流动人口基本公共服务均等化的转移支付力度，通过完善转移支付制度，调整增量转移支付结构，用于改善流动人口基本公共服务。

在明确划分中央和地方政府间流动人口基本公共服务事权的基础上，明确中央和地方各级财政为流动人口提供不同类型公共服务的责任和作用，通过纵向、横向的财政转移支付，将流动人口基本公共服务经费纳入财政预算范围予以保障。在纵向上中央和地方政府应当在公共服务均等化上建立与事权相匹配的财权，建立起合理的纵向财政转移支付制度;横向上，完善区域财政投入的均衡机制，通过转移支付、对口援建等方式促进公共服务在区域间的均衡，对于一些较为落后、社会保障力度不足的地区，国家财政适当予以倾斜。通过完善转移支付制度，调整增量转移支付结构，用于改善流动人口基本公共服务。

实施中央财政对流入地流动人口基本公共服务均等化资金补奖机制。所谓“补”，就是根据流动人口的规模、基本公共服务项目，区分轻重缓急，按照“因素法”，确立中央对流入地流动人口基本公共服务的资金补助，纳入中央对地方一般性转移支付框架，弥补地方资金的不足。所谓“奖”，就是对于在流动人口基本公共服务方面资金投入多、力度大、成效更加显著的流入地，中央可适当给予资金奖励，以进一步调动流入地的积极性。

流动人口的主要流入地东部地区虽然财政能力较强，但流动人口规模大，有的县、市流动人口接近或超过本地户籍人口，由此带来的基本公共服务范围广、需要投入的资金多，仅靠当地县、市财政难以承受。此外，流动人口主要来自中西部，为了让他们在东部地区稳定就业，获得享受基本公共服务的均等机会，实施中央财政对流动人口基本公共服务均等化资金奖补机制，这实质上也是对中西部地区的支持，相对减轻了中西部地区对当地居民基本公共服务的投入，也减轻了东部地区因流动人口增加而增加的基本公共服务负担，体现了中央财政在流动人口基本公共服务提供上所承担的责任，同时也有利于引导地方加大资金投入。

引导社会和民间资本参与提供流动人口基本公共服务。积极吸纳民间资本并使之在公共服务中发挥有效作用，鼓励社会资本加大社会事业投资力度，让民间资本投入到基本公共服务的供给中来。鼓励社会组织在公共服务提供中加强自我“造血”的功能，通过社会募捐、服务性收费、社会企业等方式补充服务资金。

流入地要加大支持力度

流入地财政支出的规模应取决于人口的规模。流入地政府和财政部门在测算人均数时要按全部人口数来计算，而非按财政供养人口来计算，以实现基本公共服务的全覆盖。

流入地政府财政要切实加大对流动人口基本公共服务的支持力度，可以从调整财政支出结构入手，从流动人口创造的财政收入中拿出一定比例用于流动人口基本公共服务的投入。可以通过估算每一位流动人口一年时间内提供的GDP或财政收入，测算流入地流动人口提供的财政收入总量。按其提供的财政收入总量的一定比例，比如20%～30%，作为流入地安排流动人口基本公共服务的支出资金，以解决流动人口基本公共服务供给难题。

提高资金使用效益

建立中央和省级财政流动人口基本公共服务转移支付和中央财政补奖资金的绩效评价体系，并把绩效评价的结果与下年度转移支付的安排和调整挂钩，确保转移支付奖补资金全部用于流动人口基本公共服务项目，并提高资金的使用效益。

中央用于流动人口基本公共服务的转移支付奖补资金、财政结算、资金调度可直接划拨和核算到县，减少中间层次，提高行政效率和资金使用效益，赋予县区级政府在管理流动人口基本公共服务资金方面更大的自主权。