外汇管理政策回望：深化市场化改革 打好防范化解重大风险攻坚战

文/本刊记者 靖立坤

2018年，跨境资本流动总体稳定，外汇市场供求基本平衡，经常账户收支继续保持在合理区间。

2018年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，也是改革开放40周年。在这一年中，外汇管理部门坚持服务实体经济发展，各项外汇管理改革持续推进。一方面，持续深化外汇管理改革，扩大外汇市场开放，服务国家全面开放新格局：有序推进人民币资本项目可兑换，保障外商投资合法权益；丰富交易产品和工具，扩大境内、外参与主体，建设开放的、有竞争力的外汇市场；不断提升贸易投资自由化便利化水平，支持贸易新业态、新模式发展；促进“一带一路”建设，稳步推进自贸区、自由贸易港等外汇管理改革开放试点。另一方面，综合施策，打好防范化解外汇领域重大风险攻坚战：建立健全跨境资本流动的“宏观审慎+微观监管”两位一体管理框架；严厉打击虚假欺骗性交易、地下钱庄、非法外汇交易平台等外汇违法犯罪活动，维护汇市场的良好秩序，维护国家经济金融安全。此外，继续加强外汇储备经营管理能力建设，继续优化资产摆布，不断完善多元化运用，积极服务国家战略大局。上述一系列成就的取得，为改革开放40周年交上了一份满意的答卷。

记者从深化改革与防范风险两个维度，回顾了2018年的重点外汇管理政策。

深化市场化改革 服务全面开放新格局

再启QDII 额度审批

时隔36个月之后， 2018年4月11日，外汇局宣布再启 QDII（合格境内机构投资者）额度审批。之后，先是4月末QDII投资额度增加至983.33亿美元，在原本899.93亿美元的基础上，新增了83.4亿美元；之后经过数次扩容，外汇局官方数据显示，截至11月29日，QDII投资额度为1032.33亿美元。业内人士普遍认为，这是我国外汇领域扩大对外开放的重要事件，可以进一步满足我国居民财富配置的多元需求。

对于本次启动的QDII额度审批，外汇局在总结过去经验的基础上，按照宏观审慎管理思路，遵循市场化原则，针对不同行业资产管理的特点，按机构类型（分为保险类、证券基金类、银行信托类）、QDII机构管理的资产规模、内控合规的监管评价，以及提交申请的时间顺序（先到先得）等，制定了公开透明公正的配置机制，以更好地满足境内市场主体跨境资产配置的需求，落实习近平主席在博鳌亚洲论坛2018年年会上提出的扩大开放的要求。

开放是双向的，不仅有“请进来”，还有“走出去”。招商证券首席宏观分析师谢亚轩表示，推进QDII制度改革，打响了博鳌亚洲论坛后在外汇领域改革开放的第一枪。谢亚轩认为，由于QDII涉及资本流出，此次外汇局的做法，可以认为是我国外汇管理政策全面回归中性，外汇流动形势和国际收支形势全面正常化的标志性举动。

另有业内人士表示，推动QDII业务实施的各项工作，不仅响应了国家提出的扩大开放的要求，是金融领域一系列开放举措的重要环节，同时，也有利于跨境资本的均衡流动，平衡外汇收支。从微观层面看，充足的QDII额度，一方面可满足境内居民不断增长的境外投资要求，帮助投资者通过合法、专业的途径来进行境外市场投资；另一方面，也为专业机构提供了更加广阔的舞台，有利于其发展核心竞争力，进而提升自身的国际实力。

QDII改革使境内个人的境外投资更加便利，提高了资本项目下的自由度。但在推进改革、放开额度的同时，也要注重防范风险，加强对资金流出方面的管理，建立长期的、市场化的监测预警机制。对于国内投资者来说，伴随投资渠道的拓宽，投资风险也会随之加大。海外市场环境复杂，交易规则和税收、法律制度不同于国内市场，投资者须根据自身的实际情况理性进行投资。

大幅松绑QFII政策

2018年6月12日，外汇局发布《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理规定》；同日，央行会同外汇局发布《关于人民币合格境外机构投资者境内证券投资管理有关问题的通知》，旨在完善合格境外机构投资者（QFII/RQFII）境内证券投资的相关管理，进一步便利跨境证券投资。

此次新政的主要措施包括：一是取消了QFII资金汇出20%的比例要求，QFII可委托托管人办理相关资金汇出。二是取消了QFII、RQFII本金锁定期的要求，QFII、RQFII可根据投资情况汇出本金。三是允许QFII、RQFII开展外汇套期保值，对冲境内投资的汇率风险。

在新规实施后，QFII、RQFII资金进出得到了大幅松绑。

起步于2002年的QFII制度，是我国资本市场对外开放的标志性事件之一。16年来，经历过数次放宽投资范围和额度，QFII从无到有，并逐步发展壮大。

过去对QFII每月资金汇出、QFII和RQFII本金锁定期的限制要求，一定程度上是为了防止因资金集中大规模流出而对外汇市场产生冲击。但自汇改之后，人币汇率稳定性大大提高，抗风险的能力也日益增强。

此外，随着中国经济的不断发展，QFII和RQFII投资体量不断增大。截至2018年5月底，累计有287家QFII机构合计获得994.59亿美元、196家RQFII机构合计获得6158.52亿元人民币的投资额度。QFII总额度已经达到1500亿美元左右，RQFII总试点规模达到19400亿元人民币左右。不断发展的投资体量也需要进一步松绑相关限制。

此外，2014年至2017年期间，沪股通、深股通、债券通陆续开通，QFII和RQFII通道不再是外资投资中国内地资本市场的唯一选择，互联互通渠道以其投资低门槛、结算灵活、汇入汇出无限制等特点，迅速成为外资投资中国内地的主要渠道。而自2018年5月1日起，沪港通、深港通每日额度扩大四倍，又进一步提高了其竞争力。在此背景下，取消对QFII和RQFII的多项限制，有利于QFII和RQFII和沪股通、深股通站在同一起跑线上，丰富海外投资者进入A 股市场的途径和渠道。

中银国际研究报告认为，此次有关QFII和RQFII政策的改革，顺应了时代背景，将在一定程度上缩小QFII、RQFII通道和互联互通间的差异性。这对于QFII改革进程来说，也是一个新起点。

事实上，在今年多项政策推动下，国内的QFII、RQFII机构也在不断增多。Wind的数据显示，截至2018年12月13日，QFII机构已达316家，合计额度达1005.57亿美元；RQFII机构达245家，合计额度达6426.72亿元。

总体上来说，松绑QFII和RQFII的诸多限制，增加了资本流动的自由度，提高了境外资金投资A股市场的便利度和积极性，也提升了海外投资者对 A 股市场的信心。

持续开展法规清理

为深入推进“放管服”改革，便利市场主体更好地了解外汇管理政策法规，促进贸易投资便利化，2018年10月16日，外汇局宣布废止和失效17件规范性文件，并修改了部分法规条款。

此次宣布废止和失效的17件规范性文件涉及进口付汇、服务贸易、外债、国际收支申报、结售汇周转头寸、结汇统计等多项业务，以及金融机构、企业、个人等多类主体的外汇管理。废止或失效的主要原因是管理内容改变、适用期已过或调整对象已消失。

值得注意的是，外汇局就本次废止、失效和修改的规范性文件，做出了两项特别说明：其一，关于宣布《关于核定2015年度境内机构短期外债余额指标有关问题的通知》（汇发〔2015〕14号，下称“14号文”）失效。根据外汇局的说明，2017年人民银行发布《关于全口径跨境融资宏观审慎管理有关事宜的通知》（银发〔2017〕9号，下称“9号文”），规定“自本通知发布之日起，为外商投资企业、外资金融机构设置一年过渡期，过渡期内外商投资企业、外资金融机构可在现行跨境融资管理模式和本通知模式下任选一种模式适用。过渡期结束后，外资金融机构自动适用本通知模式”，其中适用的“现行跨境融资管理模式”即是按照14号文执行。目前，9号文中规定的“一年过渡期”已结束，据此宣布14号文失效，外资金融机构将自动适用9号文办理相关业务。其二，关于修改了《关于进一步改进和调整直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2012〕59号，下称“59号文”）及《关于印发〈外国投资者境内直接投资外汇管理规定〉及配套文件的通知》（汇发〔2013〕21号，下称“21号文”）的相关条款。根据外汇局的说明，此次修改取消了59号文和21号文中关于外商来华直接投资前期费用额度及前期费用账户有效期的要求，旨在更好地推进直接投资领域的外汇管理改革，提升外商来华直接投资的便利化程度。

近年来，外汇局一直注重提高政策透明度，并为此做了很多努力。一方面，坚持持续开展法规清理工作，自2009年至今，已宣布废止和失效外汇管理法规文件900余件；另一方面，及时公布法规清理结果，在外汇局政府网站逐一标注宣布废止或失效的法规文件目录，并自2010 年以来，坚持每年都通过政府网站公布现行有效的外汇管理主要法规目录，目前为每半年更新一次。

外汇局相关负责人表示，在法规清理过程中，一般采用日常工作和定期清理相结合的方式。一是日常“立新”时，逐条分析现行外汇管理法规相关条款内容，对同一业务的不同规定尽量加以整合，对同一事项有重复要求或规定不一致的文件，宣布废止或失效。 二是坚持定期集中清理。要求全系统至少每两年开展一次法规定期清理，全面摸清外汇管理法规的底数，集中废止、修改或失效与当前管理实际不符、或适用期已过、或调整对象已消失的文件。

目前，法规清理工作进展顺利，社会公众反映良好。下一步，外汇局将长效推进法规清理，不断提升跨境贸易投资的自由化、便利化水平。

外汇支持自贸区建设

2018年年初召开的全国外汇管理工作会议指出，要进一步提升跨境贸易投资自由化、便利化水平，支持外贸创新发展，稳步推进自由贸易试验区的外汇管理试点。之后，浙江、天津、重庆、湖北、陕西、辽宁等多地自贸区也相继出台外汇管理改革试点的相关措施。外汇支持政策主要体现在以下方面：

一是着力于降低制度性交易成本和时间成本，不断加大简政放权力度，提升贸易便利化程度。如允许区内A类企业无需开立待核查账户，货物贸易收入可直接进入经常项目外汇账户，以减少企业出口收入入账环节；推进电子单证审核等便利化措施。

二是放宽区内跨国公司外汇资金集中运营管理业务准入条件，可便利更多跨国企业利用境内、境外两个市场，灵活调拨境内、外成员企业之间的资金余缺，提升资金使用效率。

三是允许境外机构境内外汇账户（外汇NRA账户）结汇，吸引了更多的境外资金流入自贸区，有助于提升境外企业在区内银行的资金使用效率。

四是进一步放开外汇衍生品交易市场，明确自贸区内具备人民币与外汇衍生产品业务资格的银行，可以按照外汇管理规定为自贸区相关业务提供人民币与外汇衍生产品服务；对于按规定可开展即期结售汇交易的境外机构，注册且营业场所在自贸区内的银行，可以为其办理人民币与外汇衍生产品交易。

五是允许自贸区内融资租赁业务收取外币租金，有利于促进区内融资租赁业务和相关产业的发展。

六是实施宏观审慎管理，防范跨境资本流动风险。为应对自贸区开放背景下的金融风险，有关支持政策，细化了自贸区内机构、个人数据报送、单证留存的要求，加强了对自贸区外汇业务的非现场统计监测；同时，进一步完善外汇收支预警指标体系，对异常或可疑情况进行风险提示，并根据相关法规对违规行为进行检查和处罚。

业内人士表示，各地出台的外汇支持自贸区政策具有极强的可操作性，有利于引导金融支持实体经济发展，加快推动高水平的贸易和投资便利化，更好地为经济发展服务。

2018年11月23日，自贸区深化改革创新再迎政策“大礼包”——国务院《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》出台。该通知提出了53项改革举措，其中包括支持自贸试验区内符合条件的个人按照规定开展境外证券投资。在多位自贸区金融机构的人士看来，随着自贸区个人投资海外证券市场“启动”，自贸区内零售金融业务将迎来蓬勃发展期；这也意味着资本项下个人对外投资放开更近了一步，因而需要更为稳妥的实施细则。

综合施策 防范化解金融风险

规范银行卡境外提现

自2018年1月1日起，《国家外汇管理局关于规范银行卡境外大额提取现金交易的通知》正式实施，主要包括以下四方面的内容：一是个人持境内银行卡在境外提取现金，本人名下银行卡（含附属卡）合计每个自然年度不得超过等值10万元人民币；二是将人民币卡、外币卡境外提取现金每卡每日额度统一为等值1万元人民币；三是个人持境内银行卡境外提取现金超过年度额度的，本年及次年将被暂停持境内银行卡在境外提取现金；四是个人不得通过借用他人银行卡或出借本人银行卡等方式，规避或协助规避境外提取现金的管理。

目前，银行卡已成为个人出境使用最主要的便利化支付工具，个人出境旅游、商务、留学所涉食、宿、行、购等经常项下交易，均可以使用银行卡支付，且不占用个人便利化年度5万美元的购汇额度。同时，为满足个人境外小额现金支付需求，同时防范洗钱犯罪风险，自2003年以来，银行卡在境外提取现金实施额度管理，至2017年年底，每卡每年不得超过10万元人民币。

在非现金支付日益普及和便利的情况下，境内个人在境外大额提取现金并不正常。国际监管经验也表明，大额现金交易往往与诈骗、赌博、洗钱、恐怖融资等违法犯罪活动有关，因此，全球普遍加强了对大额现金的管理。近几年来，人民银行、外汇局及其他监管部门在反洗钱、账户分类、银行展业、外汇检查等领域持续从严管理，防控银行卡成为各类违法犯罪活动的渠道。此次发布《通知》，是“三反”监管体制机制建设的必要举措，可进一步防范银行卡在提取现金领域的违法犯罪活动。

外汇局相关负责人表示，完善银行卡境外大额提取现金管理，不影响个人正常交易。一是不影响个人境外正常提取现金。据统计，2016年81%的银行卡境外提取现金低于3万元人民币。此次规定境外提取现金年度额度为10万元人民币，在满足持卡人在境外正常提取现金需求的同时，可以有效抑制少数违法违规人员大额提取现金。二是不影响个人在境外的持卡消费。新规主要是规范银行卡境外大额提取现金，个人出境旅游、商务、留学所涉食、宿、行、购等支出，均可以使用银行卡支付。

针对社会公众普遍关心的个人便利化额度问题，上述负责人表示，此举并不会占用个人便利化年度5万美元的购汇额度。同时，为防范部分持卡人恶意提取现金，超过年度额度的个人，本年及次年将被暂停持境内银行卡在境外提取现金，并将视情节严重程度，按《中华人民共和国外汇管理条例》有关规定进行处罚。

需要强调的是，外汇局对银行卡境外提取现金明细信息的查询有严格的保密规定，任何信息的使用都将在法律、法规的规定范围内，并要求各发卡金融机构妥善保管暂停持境内银行卡在境外提取现金个人的信息。

外汇局同时提示，个人在境外提取现金应注意保障自身权益。一是合理规划用汇需求，减少携带和使用大额现金，避免人身和财产安全遭受类似抢劫等不法侵害。二是注意用卡安全和信息保护，避免银行卡被他人盗用，影响正常交易。三是依法合规使用银行卡，不借用他人银行卡规避额度管理，也不向他人出借银行卡，避免被不法人员利用从事违法犯罪活动。

联合打击网络炒汇

在“互联网金融”迅速发展的大背景下，打着“互联网金融”旗号的非法金融活动日益猖獗。尤其是近年来多次爆出骗局的非法网络炒汇，不仅扰乱了金融秩序，也给社会稳定带来较大隐患。

IGOFX、ItraderFX、BMFN博美、EWG、Formax福亿……触目惊心的诈骗金额、血本无归的投资者，多地频发的互联网外汇交易平台跑路事件、沉渣泛起的炒汇骗局，最终的罪魁祸首就是外汇交易平台。

2018年9月14日，人民银行、公安部、外汇局三部门联合发布《防范外汇按金风险 谨防财产损失》的提示，明确凡未经批准的机构擅自开展外汇按金交易的，均属于违法行为；客户（单位和个人）委托未经批准的机构进行外汇按金交易的，也属违法行为。

事实上，国内各监管部门早已明确指出，任何形式的外汇保证金交易均属违法行为。目前，我国金融监管机构尚未批准任何机构在境内开展外汇保证金业务。基于此，各地警方和外汇管理部门一直在不断提醒炒汇的风险。

从已查处的网络炒汇案件看，按照炒汇平台的不同，可以把网络炒汇骗局分为两类：一是直接对接境外合法外汇交易平台的代理交易；二是以境外正规交易平台为幌子，以高额回报为诱饵，私自设置虚假网络交易平台，通过操控虚假平台骗取投资者钱财。两类网络炒汇行为均不合法，社会公众可以从核实其资质及识别其常用骗术两个方面，洞穿其非法面目。

投资者轻信虚假宣传参与非法网络炒汇，主要原因在于其对合法正规的外汇投资渠道和理财产品了解不够，以及受投机心理的影响。

随着金融改革的深化和外汇管理政策的不断完善，合法的外汇理财渠道越来越多。现阶段合法的外汇投资渠道主要有三类：一是购买银行的相关外汇理财产品。目前，银行外汇理财产品主要有个人外汇实盘买卖业务交易、外汇期权交易、远期结售汇业务等，投资者可以做一些套利保值或者规避汇率风险的投资。二是投资B股。境内居民可以开立B股股票账户，将本人合法持有的外汇用于投资B股。三是投资于各类QDII产品。境内居民不能对外直接投资，也不能通过公司到境外炒汇，但可以通过购买相应的QDII基金，由后者到境外投资。

参与非法网络炒汇，既会面临较高的资金损失风险，也会面临被依法追究法律责任的风险。因此，投资者应当选择合法的外汇投资渠道，并综合考虑风险承受能力和理财收益等因素，合理规划个人外汇投资，以保障自身财产的安全。

加大违规案例公布力度

2018年12月6日，外汇局在官网通报了15个外汇违规案例，并且首次点名出口未收汇企业，同时将处罚信息纳入中国央行征信系统。

这是2018年内的第六次通报，也是自2017年以来的第十次通报。业内人士认为，这可以看作是外汇局加强监管的一个缩影。

2017年以来，为了贯彻落实国务院关于打好防范化解金融风险攻坚战的工作部署，外汇局进一步加大了检查和处罚力度。数据显示，2018年1—11月，全国查处外汇违法违规案件3434件，同比增长17.7%；罚没款9.2亿元人民币，同比增长32.4%。从违规资金流向看，涉及跨境资金流出的违规行为占比仍较高；从违规渠道看，涵盖对外担保、货物贸易、服务贸易、经常转移等；从涉案主体看，银行、个人、企业均有涉及，第三方支付机构和学校也有少量违规案例出现。

其中，企业和个人的非法外汇交易行为主要包括贸易公司的逃汇、虚假贸易融资，以及个人非法买卖外汇、转移资产等。

在企业、个人办理外汇业务的过程中，银行对于交易是否具有真实性本应把守第一道关口，起到“看门人”的作用。但实践中很多银行存在审核不严、不到位的情况，导致了外汇违法违规行为的发生。如银行办理转口贸易时，仅以货权单证的真实性作为判断是否违规的证据，忽视了企业经营范围不合常理、交易特征不合常理以及交易运输信息不合常理等问题；办理内保外贷签约及履约购付汇时，未按规定对担保项下资金用途、债务合同、预计还款来源等进行尽职审核和调查。

对于违法违规行为，外汇局采取了警告、罚款、没收违法所得、暂停业务、追责责任人、实施“关注名单”管理等处罚措施；而最近一次案例通报中，首次提出违规主体将被纳入中国央行征信系统。这可能会对企业在商业银行的信贷活动产生一定的影响。

短时间内多次公布违规案例，显示出外汇局对于外汇违法违规行为的“零容忍”态度。外汇局相关负责人表示，下一步将继续加强外汇市场监管，对各类外汇违法违规行为保持高压态势，不断加大处罚力度，严厉打击虚假、欺骗性交易和非法套利等资金“脱实向虚”的行为，维护健康、良性的市场秩序。

境内外汇市场供求基本平衡

我国外汇市场的供求主要由两部分组成：一是银行结售汇差额；二是境内银行、境外清算行等市场主体在银行间外汇市场上的外汇买卖。如2018年11月份，客户的远期结售汇变化使得银行向市场增加了112亿美元的外汇供给，与银行结售汇逆差实现了供需基本平衡。在境内外汇市场供求基本平衡、汇率折算以及资产价格变动等因素的综合作用下，2018年11月末，我国外汇储备余额为30617亿美元，较10月末上升86亿美元（见图1）。

图1 2015年以来银行代客结售汇变动趋势（单位：亿美元）

当前外汇市场预期总体稳定

首先，随着市场环境的变化，2018年11月以来人民币兑美元汇率总体趋升，市场主体的汇率预期合理分化，使得11月银行远期结售汇签约连续第3个月保持顺差，推动银行部门向市场增加外汇供给。其次，企业利用外资、对外投资、跨境融资、内保外贷等保持基本稳定；个人购汇继续呈现稳中有降的态势，2018年10月和11月，个人购汇规模均处于今年较低水平，11月同比下降9%（见图2）。

图2 2015年以来远期结售汇变动趋势（单位：亿美元）

近一段时期，国际环境错综复杂，外部压力持续存在，但我国外汇市场总体保持了双向波动、基本稳定的格局，没有出现趋势性的变化。这一方面体现了我国经济平稳运行的根本性作用；另一方面，也说明外汇市场参与主体更趋理性，适应外部环境变化的能力在不断提升。未来，我国将坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，保持经济持续健康发展。这有助于进一步夯实我国外汇市场稳定的基础。

非银行部门跨境收支规模有所增长

2018年11月，银行代客涉外收付款规模为6092亿美元，环比增长10%；净流出222亿美元。其中，涉外收入2935亿美元，增长8%；涉外支出3157亿美元，增长13%（见图3）。

图3 2015年以来银行代客涉外收付款情况

经常账户呈现净流出

2018年11月，经常账户净流出283亿美元。其中：服务贸易净流出116亿美元，增长2%；初次收入和二次收入净流出122亿美元，增长51%。

资本和金融账户净流入规模有所增长

2018年11月，资本和金融账户净流入56亿美元，环比增长2.1倍。其中，直接投资净流入6亿美元；证券投资净流入77亿美元，增长12.9倍；其他投资净流出27亿美元，下降3%。

从币种看，本外币均呈净流出态势

2018年11月，跨境资金本币净流出折162亿美元；外币净流出61亿美元。11月份，银行代客涉外收付款中以外汇结算的金额为4762亿美元，占银行代客涉外收付款总规模的78%；以人民币结算的金额折1330亿美元，占银行代客涉外收付款总规模的22%（见图4）。

图4 2015年以来银行代客涉外收付款币种情况

中间价和交易价走强

11月末，人民币兑美元汇率中间价和交易价分别收报6.9357和6.9590，分别上涨0.4%和0.2%（10月为分别下跌1.2%和1.5%）。交易价围绕中间价波动，日均最大波幅0.32%，高于10月的0.26%。11月份，人民币对欧元、日元和英镑汇率中间价分别累计升值0.02%、升值0.7%和贬值0.2%（见图5）。

图5 2005年汇改以来人民币兑美元汇率中间价

境内远期人民币走强

11月末，境内1年期人民币兑美元汇率报6.9200，人民币较10月末上涨0.6%；远期美元贴水228个基点，较10月扩大148个基点（见图6）。

图6 2012年1月以来境内外人民币兑美元1年期远期汇率