能源高质量发展的财税政策研究

何强 高天慧

一、能源高质量发展有赖于财税政策的有利支撑

能源高质量发展，意味着能源高质量的供给、能源高质量的配置、能源高质量的投入产出。目前中国水力、风能、太阳能、生物能等产业增长速度不断加快，但化石能源产业占比能源产业份额较高，能源资源利用效率较低，上下游协调发展不足，与高质量发展的要求存在着一定的差距。为推动能源行业全面升级、实现能源高质量发展，打造清洁低碳、经济高效、安全可靠的现代能源系统尤为重要。这离不开政府的宏观调控，财税政策是政府干预经济的有效手段。我国能源消费总量多年位居世界前列，但能源供需结构不合理，面临的能源问题丞待解决。同时，能源产业投资风险大、回收周期长，能源行业市场易失灵，为规范能源市场运行秩序，需要政府财税政策的介入。财税政策通过对资源进行合理配置，加强相关行业及各地区资源供给，能够促进社会公平及经济平衡发展。目前我国处在提高能源效率，转变能源生产和消费模式的关键时期，正大力鼓励支持可再生能源产业与新能源产业发展，但其利用技术尚不成熟，公共品的特征也不具备价格竞争优势。因此只有利用财税政策对能源实行减税降费、政策补贴等有利的措施，新能源与可再生能源才有良好的市场发展前景。

二、我国能源财税政策现状与主要问题

如今能源财税政策的改革在世界上方兴未艾，中国正紧跟时代步伐。政府高度重视能源财税体制建设，陆续出台一系列规章制度，对能源行业的引导力不断增强，为能源发展提供了强有力的政策支持。

（一）我国能源财税政策现状

财政政策为加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系做出有力贡献。20世纪90年代后，能源问题凸显，国家开始重视能源财政政策的作用。2003年开始将排污费资金纳入财政预算，到2006年我国不仅颁布《可再生能源法》及能源建设法案法规，而且设立可再生能源发展专项资金，还专门设立了“资源节约与综合利用”的财政预算专项经费。面对化石能源短缺问题我国重视程度越来越高。2014年国务院发布了《能源发展战略行动计划》，煤炭方面推进其清洁高效的开发利用，加强其储备应急能力建设，有效的提高能源安全保障。致力于能源清洁增效的同时，加强可再生能源发展力度，对能源节约项目给予一定贷款补贴，如在个人购买新能源汽车时政府给予一定补贴优惠。我国十分重视可再生能源的发展，通过对可再生能源进行财政补贴，加速光伏、风力发电行业以及新能源汽车产业生产消费等环节的可持续发展，促进能源行业加快转型升级。

从改革税收政策入手，引导能源高质量产业发展。现行资源税税率不断调整，税制陆续进行改革，如将从量计征改为从价计征以适应稀缺资源开采利用的需要。消费税将不可再生和替代的石油类消费品（如汽油、柴油等）和摩托车、小汽车、木制一次性筷子、实木地板等纳入了征收范围，低污染排放达标的汽车可减征消费税。我国严格限制了高污染高耗能产业，并给内资企业在我国境内购置节能环保设备一定优惠，在一定范围内对环保产品设备免征进口关税和增值税。2019年发布资源税综合利用产品和劳务增值税优惠政策，对煤层气还抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退。税收政策还实施了根据乘用车排气量调整有关税率、提高成品油消费税税率、购置并使用合乎规定的节能环保设备可抵免一定税额等措施，进一步彰显了我国减税降费的决心。

我国推行的营改增政策有力地推动能源领域高质量发展。2016年我国发布《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》，全面推行营业税改增值税政策，能源企业被纳入试点范围。其中不动产被纳入扣除范围，对能源企业扩大规模提高生产以及降低赋税具有重大意义。增值税中对部分能源生产产品实行税费减半、即征即退、先征后退等措施，很大程度上鼓励了能源节约。符合营改增条件的企业则可以通过完善增值税的抵扣链条，降低整个集团的税负成本，为能源产业向服务支持领域发展提供了有利条件。税负的减轻使政府在一定程度上减少对国有企业的补贴补助，对我国经济的长期发展也带来补益。

在对外贸易合作中，“一带一路”能源财税政策日益凸显其重要作用。“一带一路”是对我国乃至世界能源发展具有积极作用的国家级顶层战略。能源合作是“一带一路”战略的重要支柱，我国秉承“共商、共建、共享”的原则，高度重视税收政策对“一带一路”建设的影响，致力于完善“一带一路”税收服务体系。我国出台落实一系列的“一带一路”税收优惠政策，实施零税率、出口退税、所得税抵免及税收协定等措施，对“走出去”企业提供支持。税收是全球经济治理的重要组成部分，对消除跨境投资障碍、推进“一带一路”建设发挥着重要作用。2018年“一带一路”沿线50多个国家联合通过了《“一带一路”税收合作倡议》，对尽快建立良好的税收营商环境，解决税收难题提供政策支持。

（二）财税政策主要问题

客观来说我国的能源财税体制距高质量的能源财税体制尚有差距，与国际相比经验尚浅，仍有很长的路要走。我国能源规划体系在实施过程中统筹协调和衔接配合能力仍有待提高，中央宏观调控与能源开发方式需要進一步优化。固然我国在能源高质量发展领域里的财税政策并不完善，但不可否认，财政政策鼓励和支持全社会参与到能源建设中，能源效率水平有所提升，对能源高质量发展发挥着不可替代的作用。

我国能源财税政策体系缺乏系统性，缺少中长期的政策支持。我国能源政策与发展战略仍不成熟，有些政策仅仅停留在理论层面，仍未实施或者实施过程中存在种种问题。随着国际形势的变化，现今利用税收优惠政策吸引外资的效果减弱。其次两税合并政策使外商易选择独资经营，不利于本地企业学习国外先进技术及经营管理。“一带一路”战略的财税政策中就存在缺失：由于沿线国家税制具有差异性，税收管辖权存在冲突，会形成两个国家双重征税，企业税费负担加重。另外税收机关税收服务质量、纳税人税收信息繁杂，征管效率与税收风险很高。

财政体制有一定弊端，能源税收征管存在漏洞、缺位。能源企业承担的税收种类多达19个，税负高，税费结构不合理。营改增虽然可以降低税负，但在某些行业如煤炭行业中，当前税收环境下很难实现。营改增还在一定程度上改变了税权，凸显了中央与地方税收矛盾，使得税收管控负担加重。2018年实施的环境保护税法将环保税收入全部作为地方收入，与地方政府政策变得密切相关，可能导致纳税成本高于以前的排污费，不利于企业能源高质量发展。其次，汽车燃料税、噪音税税种在我国没有设立，消费税没有把煤炭和主要大气污染源纳入征收范围，确定税率时没有完全考虑消费所产生的环境外部成本。而资源税税率低，收取资源补偿费的范围相对狭小，并且收取力度不够，容易导致自然资源的滥用与浪费。