面向城市应急管理的情报能力建设思考

摘 要：[目的/意义]研究面向城市应急管理的情报能力建设问题，既是大数据时代城市应急管理变革的基本要求，也是实现城市智慧应急的重要途径，能够推动应急管理情报支持的理论创新与实践应用。[方法/过程]立足情报能力与城市应急管理之间的逻辑关系，阐释城市应急管理情报能力的内涵，从多维视域探讨城市应急管理情报能力建设的主要内容，分析新时代城市应急管理情报能力建设的发展机遇。[结果/结论]情报能力建设是城市应急管理的关键支撑。城市应急管理情报能力建设涉及情报资源、情报人员、情报管理、情报技术、情报实战等多方面的内容。目前，应抓住新型智慧城市建设与情报治理创新两个方向的发展机遇，支持城市应急管理情报能力的综合提升。

关键词：城市应急管理;情报能力;大数据;智慧城市;智慧应急;情报治理

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.05.002

〔中图分类号〕G206.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2019）05-0017-07

Abstract：[Purpose/Significance]Research on the construction of intelligence capability oriented to urban emergency management is not only the basic requirement of urban emergency management reform in the era of big data，but also an important way to realize urban smart emergency response.This study promoted the theoretical innovation and practical application of emergency management intelligence support.[Method/Process]Based on the logical relationship between intelligence capability and urban emergency management，the paper explained the connotation of urban emergency management intelligence capability.On this basis，the paper discussed the main contents of urban emergency management intelligence capability from a multi-dimensional perspective，and then analyzed the development opportunities in the new era.[Result/Conclusion]The construction of intelligence capability was the key support of urban emergency management.It involved multifaceted contents，such as intelligence resources，intelligence personnel，intelligence management，intelligence technology，intelligence application and so on.At present，to support the comprehensive improvement of urban emergency management intelligence capability，we should seize the development opportunities from two aspects：one is the smart city construction context;another is the innovation of intelligence governance.

Key words：urban emergency management;intelligence capability;big data;smart city;smart emergency response;intelligence governance

城市应急管理一直是一个焦点问题，尤其是2015年12月中央城市工作会议的召开以及2018年4月应急管理部的成立，使其引起人们更加广泛的关注。过去，城市應急管理往往过多强调体制、管理、决策等元素。随着大数据、人工智能、“互联网+”等新思维、新技术的发展，近年来学理界出现了一股应急情报“热”，主张在新环境下充分利用情报资源和情报手段，有效支持城市应急管理的快速响应与协同联动。重视情报元素在城市应急管理中的作用和效能，为城市应急管理注入了新的理念、内涵和能量。

当前，城市建设与发展处于一种风险社会和信息社会共存的复杂环境之中[1]。城市应急管理正在从专案应对、体系建构，转为能力提升阶段[2]，应急管理能力建设成为现代城市风险管理的当务之急。从情报学视角来看，城市应急管理过程涉及城市突发事件情报采集、分析、处理、研判与应用的整个过程。在这其中，与应急响应情报系统密切相关的各类情报能力要素及其相互作用关系起到了关键性作用，城市应急管理更加依赖应急管理情报工作的水平和效果。也就是说，情报能力是城市应急管理迅捷化、有序化、科学化的关键支撑，将情报能力建设问题纳入到城市应急管理能力系统之中具有重要意义。

目前，情报能力研究在文献情报、竞争情报、科技情报等领域已经取得了部分研究成果。面向城市应急管理的情报能力建设，虽然与这些领域的情报能力有相似之处，但也存在明显差别。因此，如何促进情报能力与城市应急管理之间的交叉融合，成为推动城市智慧应急情报服务范式变革的重要内容，但目前学理界缺乏相应的理论探索。如今，各个城市应急信息化建设和大数据发展规划日趋完善，城市应急管理情报能力建设进入了大有可为的关键时期。在此背景下，本文对面向城市应急管理的情报能力建设这一新兴议题进行关注和思考，以期指导新时代城市应急管理的变革与创新。

1 城市应急管理情报能力的基本问题

随着数据驱动范式的推进，情报能力的重要性已经不言而喻。在城市应急管理领域，情报能力也逐渐成为城市应急管理能力建设的重要组成部分。

1.1 情报能力基本问题分析

情报能力的高低决定了情报服务的效率和质量，是情报主体完成情报工作任务的重要基础。目前的研究对于情报能力的内涵还没有完整明确的定义，情报能力理论体系相关研究也处于“各自为政”的状态。在研究发展的不同阶段，各领域的学者试图对信息能力、知识服务能力、竞争情报能力、科技情报服务能力等相关概念进行区分和界定，并从系统、功能、流程等视角探讨了相关领域或方向的情报能力技术支持、影响因素、结构内容、综合评价、提升策略等内容[3-7]，积累了一定的研究成果和实践经验。

实际上，从信息链的基本逻辑出发，情报能力不同于信息能力、知识服务能力等以知识型产出为主体和目标的能力系统，因为情报能力更强调面向管理与决策的参谋助手作用。与之相比，情报能力应是情报活动主体为适应内外部环境的变化，在一定的规范与约束条件下，采用各种情报手段对情报资源进行采集、分析、处理、评估、利用的一种综合性能力，以支持完成特定或指定的目标和任务。此外，竞争情报能力、科技情报服务能力等相关研究属于情报能力的研究范畴，但也仅仅是情报能力的某些应用领域。而特定领域的情报能力内涵、内容、构成、机理等显然存在典型差异，很多诸如应急管理、国家安全等领域的情报能力建设问题尚未引起广泛关注，因此有待专门的研究与探索。在大数据与智能化环境下，各个领域的情报能力实施主体、活动要素、内容结构、发展路径等正在面临新的变化，许多新场景中的新问题、新思路、新模式等都亟待面向领域特色作进一步的探究。

1.2 城市应急管理情报能力的提出

如前，情报能力是一种特殊的能力集合，并在各个领域都发挥着不可或缺的重要作用。在城市应急管理领域，传统的城市应急管理能力建设并未对情报能力模块进行重点关注，多以信息系统、信息能力、信息准备能力等为基准参考。随着外部宏观政策、信息技术、数据共享文化等环境的变化，城市应急管理工作逐渐迈向数据化、网络化、智能化乃至生态化，对过去以《突发事件应对法》为依据和参考的城市应急管理体系建设提出了新要求。在这种背景下，以大数据、情报体系、情报计算等为代表的应急管理情报能力建设内容发挥着更加重要的作用和功能，情报能力水平在城市应急管理工作中的重要性日益凸显。

然而，目前的城市应急管理情报能力建设仍然处于起步阶段。在学理层面，目前关于应急管理情报支持的研究多集中在情报体系框架、情报技术优化等内容[8-9]，对系统性的情报能力建设问题未有探讨，也未将视角聚焦到具备更好协同和调控能力的城市层面。而在实践层面，与城市应急管理相关的情报能力要素存在分散化、被轻视、不可流、转化难等显性和隐性障碍，情报能力系统与城市应急管理系统相互割裂和分离，没有形成密切关联。很多能够支持应急综合化管理与城市突发事件应对的情报能力没有得到完全发挥，能力碎片化、低效化等现象较为严重，由此导致应急情报价值链的转化、整合、延伸与拓展得不到很好的贯彻实施。在此背景下，面向城市应急管理的情报能力亟待培育和提升，城市应急管理情报能力建设需要在资源、人员、机制、组织、技术、流程等各个角度综合发力和聚力突破，以支持城市应急管理工作的快速响应与协同联动。也就是说，城市应急管理情报能力建设具有现实迫切性和必要性，相关议题被提上日程已经刻不容缓。

1.3 城市应急管理情报能力的内涵

综合情报能力及其与城市应急管理的内在逻辑关系，可以认为：城市应急管理情报能力是城市应急管理主体为突发事件“防急”和“应急”处置工作而展开的情报活动所表现出来的综合水平和效果，是通过情报流的分类聚合与精准支持来实现城市应急管理的快速响应与协同联动，最终提升城市应急管理的效率、效能和品质。可以从以下3个角度理解城市应急管理情报能力的内涵。

第一，城市应急管理情报能力是城市应急管理能力系统中的一种特殊能力。城市应急管理能力一般涉及管理主体、应急资源、工具方法、规则制度等各类要素。情报能力则是数据驱动环境下城市应急管理能力建设的新興方向和必要支撑，是支持城市应急管理的关键力量，在整体能力结构中作为一个相对独立而又特殊的组成部分存在。

第二，城市应急管理情报能力是一种多层次复合型的能力。从应急业务流与应急情报流的交叉逻辑关系出发，情报能力在城市应急管理活动的各个阶段、各个环节都有所涉及，其价值性可以体现、渗透到城市应急管理的各种能力系统之中。也就是说，情报能力能够实现应急情报的价值增值功能，在应急智慧感知、监测预警、舆情管控、跟踪评估等方面都可发挥重要作用，成为带动其它能力关联运作的催化剂。

第三，城市应急管理情报能力建设属于城市公共安全与应急管理建设的重要模块。在应急大数据、应急智能化等新理念要求下，情报能力建设成为城市应急联动系统建设的重要内容。而从情报学视域来看，它也成为提升城市应急管理能力的关键情报工程。因此，城市应急管理情报能力建设在实践中往往具有工程性、长期性、阶段性等典型特征。

2 多维视域下的城市应急管理情报能力建设内容

城市应急管理情报能力建设是一个复杂的系统工程，涉及诸多要素内容。从多维视域来看，城市应急管理情报能力建设主要涉及情报资源、情报人员、情报管理、情报技术、情报实战等方面的核心内容与相关问题。

2.1 城市应急管理情报资源保障能力

情报资源是城市应急管理情报工作的基础。在突发情境下，由于时间的紧迫性与事件演化的复杂性，城市应急处置往往首先依赖长期积累下来的情报资源，将其作为应急响应指挥方案和决策行动的第一参考，以达到快速响应和科学应对的目的。从狭义上看，城市应急管理情报资源主要是指针对城市突发事件的知识储备和情报分析产品。而从广义上来看，这种情报资源涉及城市公共基础数据、城市应急管理业务信息、应急响应情报资源等各类资源载体。在“大情报观”视域下，广义的情报资源供给范畴可以更好地支持城市应急管理，也是大数据时代城市应急管理的基本要求。然而，目前为止，城市应急管理依然缺乏完善的情报资源保障体系，各种必要性（基础）数据资源和信息支持难以实现互联互通，各类应急数据库、领域库、预案库、专家库等情报资源库建设参差不齐、标准不一、质量欠缺等问题大量存在。很多现存的城市应急管理“情报”资源没有实质性的决策支持意义，精准度不高，无法适应具体城市或地区的实际情况[10]，城市应急管理情报资源保障能力有待提升。

面对情报资源供给层面的短板，有必要构建基于城市应急大数据的情报资源空间，从底层支持城市应急管理情报工作。一方面，要对现有的城市应急管理情报资源进行有效整合。包括进一步推动公共基础数据的开放共享;对可控/不可控、可用/不可用等相关情报资源的状态进行摸底、评估与梳理;设置专项任务和经费，用作升级、更新、整合各类应急管理基础性数据资源和业务性情报资源等。另一方面，要积极开展城市应急管理特色情报资源池的建设。主张以城市及其周边区域典型、多发、常见突发事件为主攻方向，构建各类面向城市应急管理的专题数据库和特色知识库。这既包括传统意义上的应急科技文献库，还包括各类舆情资料库、技术咨询库、物资信息库、灾情知识库等，以为城市应急响应和事件快速处置提供经验参考和坚实的智力支持。

2.2 城市应急管理情报人才支持能力

城市应急管理情报人员是推动和实施突发事件情报活动的主体，并直接影响到情报工作的质量和效率。目前，城市应急管理体系建设正在大力培养科技人才，但对专有的情报人才支持建设重视度不够。究其原因，主要是城市应急管理主体对情报工作认知的淡薄。在实践中，城市应急决策主体、业务工作者等对“情报”与“信息”的界定和定位仍然模糊不清，对应急管理情报工作的认知还停留在信息的上传下达层面，主要工作重心放在了情报（信息）报送、情报（信息）发布、舆情管控等方面。而实际上，城市应急管理正在迈入数据驱动范式时代，城市应急管理越来越依赖于大数据情报的支持，而这些都与情报人员的干预、采集、组织、分析与利用能力密不可分。目前来看，城市应急管理相关情报人员主要是以过去的“信息”人员为主体，新进的具有情报分析能力的专职人员比较有限。一些机构、部门偶有开展相关的应急响应情报培训工作，但总体缺乏力度，培训内容仍然围绕“数据”和“信息”为主，不能适应新环境下应急管理情报人才队伍建设的要求。

随着城市突发事件情报需求的类型、内容等日益复杂，建设一批高质量、专业化的城市应急管理情报人才队伍已经迫在眉睫。换句话说，当前应把培养和引进城市应急管理情报团队放到更加突出的位置，从人力支持角度推动城市应急管理情报工作的转型。一方面，需要通过多种途径发展城市应急管理情报人员，如拓展高校情报学课程教育内容并建立人才输送渠道、积极发展“线人”式情报信息员等。其中，尤其要重视城市应急管理情报工程师的培养，包括情报采集工程师、情报分析工程师、情报决策工程师等。另一方面，通过健全完善相关激励机制、培训机制、考核机制等来提升情报人才支持能力的建设力度，对相关城市应急管理情报人员的思维品质、分析手段、决策能力等提出更高的要求。总之，大力培养面向城市应急管理的情报人才队伍，对于提升城市应急管理情报能力具有重要意义。

2.3 城市应急管理情报组织管理能力

城市应急管理情报工作往往涉及多个机构的数据、信息资源的利用、调用、汇集与借用等。但不同机构的可支持情报资源往往因保密、受限、保护等因素，协同共享空间存在固有障碍。从情报流控制视域出发，城市应急管理组织管理能力成为其关键，而其核心就是强调应急管理情报支持的“共同体”问题，即如何通过组织管理的设计来推动城市突发事件相关情报资源的合作、交换与沟通。

过去，城市应急管理情报主体主要是城市应急办（协调为主）、公安部门以及负责具体业务的执行部门，这种模式注重自上而下的指挥控制，忽视了自下而上的情报支持灵活性和自发性问题，浪费了很多可利用的情报资源支持源。也就是说，从最大化利用角度出發，应考虑将各类情报支持组织纳入到整个城市应急管理情报能力系统之中。这其中既包括传统的政府公共安全与应急管理情报机构，还包括大型互联网公司、新闻媒体、智库机构、高校信息服务研究中心、志愿者团体、市民公众等[11]。在这样的主体范畴下，还需要通过设计完善的情报联动运行机制与制度保障体系，来实现城市应急管理“大情报”的沟通与交流。目前，扁平化组织模式被认为是情报驱动应急响应协同联动的可靠性选择，其目的是以情报活动作为优先度来实现快速响应与迅捷沟通反馈，以达到通过情报流来有效控制事态发展的目的。同时，为了保障情报流的良性运转，相关制度体系也应投入建设或积极完善。目前为止，仍然缺乏有关城市应急情报的具体规章制度，导致城市突发事件情报（信息）层面的获取、流动、交换与共享缺乏有效的规范、约束和激励。总之，面向城市应急管理的情报组织体制的设计与情报制度体系的完善和实施，已经成为城市应急管理情报能力提升的关键内容。

2.4 城市应急管理情报技术创新能力

情报技术是指情报分析、综合过程中涉及的流程、技术、工具、模型和算法等[12]，是城市应急管理情报工作专业化、精细化、科学化的关键支撑。情报技术创新能力直接影响到应急管理情报业务处理的效果，并引领其情报服务范式的改变。目前，大数据、人工智能、物联网等技术发展迅速，以此为基础的城市应急管理情报技术创新方向和内容也发生了重要变化，情报技术更趋向于嵌入式、协同化、智能化、集成化等，以支持复杂态势下的城市突发事件监测、预警与响应。从情报流程出发，例如，在情报采集和组织阶段，情报技术创新强调通过系统化的工具方法实现对城市突发事件全源数据信息的采掘、汇聚、描述与编码等[13]。在情报分析与处理阶段，情报技术创新强调利用各种数据挖掘、细粒度检索、信息碎片整合、语义推理等技术，从海量城市应急大数据中找出风险因素，建立知识关联关系，实现重要风险信号发现与情报挖掘。而在情报评估与研判阶段，复杂态势下的群智研讨环境开发、应急方案整合、情报报告解读、专家意见融合、决策参考智能生成等技术则是城市应急管理情报技术创新的重点。

当前情报界兴起了工程化、平行化等思维、技术与应用。针对应急管理领域，也应积極将情报工程、平行情报等新兴模式和方法嵌入到城市应急管理情报能力建设之中[14]。尤其重视情报技术的组件式、标准化、规范化等特色设计思想，以支持多尺度全程式的城市应急管理动态响应。具体如重视应急数据资源、应急工具方法与应急专家智慧之间的协同化、集成化问题，开发基于平行情报空间的情景地图与智能应急情报助理，构建一体化应急管理情报分析引擎和交流平台等。总之，情报技术创新能力是城市应急管理情报能力的核心内容，关系到城市应急管理情报工作的实质性水平。

2.5 城市应急管理情报转化应用能力

一般而言，情报能力的效能实现在情报业务处理环节并未结束，因为只有利用应急情报，形成决策，并在决策执行后指导应用于行动，应急管理情报工作的效果才能真正体现。也就是说，应急管理情报工作的价值实现，还要通过城市应急管理与决策主体对情报产品的吸收与利用程度来反映。即从服务链来看，情报（研究）工作与应急决策实践之间的“同频共振”程度——情报转化应用能力，是城市应急管理情报能力的终端。

从上述角度出发，情报能力对于城市应急管理的深层次影响是通过情报嵌入到城市突发事件事前、事中、事后的综合功能和实战应用来实现的。具体来说，就是针对城市应急管理不同阶段、不同时期的服务对象和服务需求，通过有目标、有意识的情报信息规划、干预与利用，面向场景适时提供全方位、精准化的情报服务产品（如决策方案、行动指南、关键支援任务等），实现其情报支持功能和情报价值。目前城市应急管理领域所强调的“大情报，小行动”理念本质上就是对这种转化应用能力的一种追求。从城市应急管理阶段出发，情报转化应用能力的内容主要涉及事前监测预警判别服务、事中响应决策支持服务、事后恢复总结管理服务等。事前阶段主要考量情报监测预警的实际效果，包括监测感知提升程度、预警认知改进程度等。事中阶段主要针对地是情报产品用于城市突发事件应对处置的采纳度与实际价值，如快速响应时机问题、应急处置效果改进与优化问题等。事后阶段主要是指对城市突发事件整个过程进行审视以及情报工作本身的评估学习与总结等，同时强调应急管理情报流导向下的绩效评估。总体来看，由于城市突发事件演化态势具有复杂性，情报转化应用能力的具体实战在各个阶段都存在差异，但各个阶段之间又是相互关联、相互支撑的，它们共同支撑着城市应急管理的整体效能提升。

3 新时代城市应急管理情报能力建设的发展机遇

当前，城市应急管理已经迈入了新时代环境，城市应急管理情报能力建设也将被赋予更多的时代使命，拥有更多的机遇和发展空间。

3.1 促进新型智慧城市语境与应急管理情报能力的深度融合

在当今时代，数据科学与情报科学相互融合[15]，情报能力的基础核心已经转为对“数据”的掌控。城市作为数据资源整合的需求方和实施主体，其实践需要依靠智慧城市建设项目来加以牵引[16]。在城市应急管理领域，智慧应急就是一个示范领域，它是针对突发事件而采取的一系列智能感知、智能分析与智能处置的应急响应解决方案[17]。目前关于智慧应急的研究也主要是围绕智慧城市语境展开，这是由于智慧城市在大数据、物联网、云计算等领域具有先天性的优势和条件[18]，能够为城市应急管理提供保障和支撑。对于应急管理情报能力建设而言，智慧城市在数据资源基础、信息处理技术、协同管理机制、调度空间、统筹力度等方面都具有极大的促进和提升作用，能够有效推动情报元素成为智慧应急的重要驱动路径和模式。在已建成的情报与智慧应急相关项目中，智慧南京中心就是一个典范，它通过相关城市信息资源的整合，利用大数据技术推动应急管理业务协同与智能处置，帮助城市更好地预见问题、应对危机和管理资源[19]。实际上，在现有的诸多城市应急情报共享实践上，城市应急管理情报能力越来越离不开智慧城市的资源整合、知识积累与项目应用。

目前，我国正在实施新型智慧城市建设国家战略，新型智慧城市在数据体系建设、数据管理规格、开放信息平台与高效应用等方面的提升要求，契合了新环境下城市应急管理情报能力在情报灵、判断准、反应快等方面的内在需求，并深入影响到城市突发事件情报服务的数据链、生产线与服务链。也就是说，将感知、互联、服务、整合等新型智慧城市语境与应急管理情报能力进行深度融合，促进城市应急管理情报能力的智慧化建设，服务于城市智慧应急，具有巨大的潜力和广阔的应用空间。

3.2 从情报治理角度提升城市智慧应急情报能力

新型智慧城市语境为城市应急管理情报能力建设提供了外在环境机遇，而在具体的情报能力培育层面，依然需要对城市应急管理情报工作进行深度变革与创新，以解决应急情境下的情报（信息）不完备问题。情报治理是当前情报界的一个新方向，它施力于事业管理，关系到业务操作，影响着人才培养等[20]。在国家治理体系与治理能力现代化、大数据治理等大宏观背景下，情报治理立足情报“耳目、参谋、尖兵”的初心，旨在通过资源、组织、人员、技术等要素的整合、运筹与调控，全方位推进情报研究与情报事业的升级，支持国家安全与发展决策。城市应急管理情报治理是国家情报治理的领域子集。在当前城市应急管理情报资源不可知、情报队伍规模小、情报组织离散化、情报分析水平低、情报转化空间小等现实问题域下，城市应急管理情报治理对于城市智慧应急情报能力的提升具有重要意义。

由于城市应急管理情报治理涉及要素庞杂、内容独特，因此它既依赖于其它领域情报治理在情报感知、刻画、响应等方面提供的条件和空间，也强调自身内部的智慧治理。城市应急管理情报治理可以理解为是基于应急大数据而进行的创新情报供给、扩大业务需求的高级综合功能，是面向城市应急管理情报目标的生态建构体系，其目的本质上就是借助情报链的锻造和优化实现对城市应急管理情报能力的重构和再造。目前来看，如何协调城市应急管理“情报”供需侧的关系，如何积极推动城市应急管理“情报”动员，如何凸显城市应急管理“情报”话语权，如何持续强化城市应急管理“情报”成熟度，这些能力层面的问题都能在情报治理框架下得到进一步的诊断、改变、强化与转化。总之，情报治理是一个全方位的情报生态变革，城市应急管理领域应积极抓住“大情报观”时代的情报治理机遇，在思维导向、跨界融合、技术话语权等方面聚力突破，最终实现城市应急管理情报能力的“智慧”培育。

4 结语与展望

情报能力是城市应急管理能力的重要组成部分，是推动城市智慧应急、营造智慧社会环境的现实要求。本文从情报能力与城市应急管理的逻辑关系出发，阐释了城市应急管理情报能力的内涵。同時，从多维视域探讨了面向城市应急管理的情报能力建设的主要内容，并从新型智慧城市建设和情报治理创新两个角度剖析了城市应急管理情报能力建设的发展机遇，为以“属地为主”的国家应急管理体系建设提供情报视角下的新方案、新途径、新范式。本文的相关研究与思考，既契合了大数据时代城市应急管理变革的基本要求，也是情报学关注国家重大议题的一个重要方向。

需要指出，城市应急管理情报能力是一个特殊的载体系统，本文仅仅对城市应急管理情报能力建设作以初步的理论思辨与构思，旨在抛砖引玉。以此为基础，还需要进一步对能力体系、能力结构、能力评价与实证研究等方面的问题予以重点关注。当然，实际上应急管理情报能力不仅仅体现在（智慧）城市层面，探讨城市应急管理情报能力问题，主要是由于城市本身作为资源的聚集地，其风险管理、“城市病”等方面的问题更为凸显，也因此使其成为应急管理的棘手之地。同时，不同城市的应急管理情报支持基础也存在差异，故不可同一而论。且在很多“不设防”的农村，由于信息化建设落后、专职队伍建设不足、情报资源投入不够等，这类问题往往更难引起社会和人们的注意。城市应急管理总体上起着“承上启下”的特殊作用，在这个大数据、“大情报”时代，一体化的智慧应急已经呼之欲出。因此，城市群、城乡合作层面的应急管理情报能力建设问题，值得进一步的探索。

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（责任编辑：孙国雷）