政府信息公开条例实施11年来首次修订

南方周末记者 谭畅

南方周末记者 谭畅

南方周末实习生 李馥含 桂天舒

四年前，还是中国海洋大学硕士研究生的吴金鑫，向中国政府网“我向总理说句话”栏目组的电子邮箱发出了一封联名信，建议修改《中华人民共和国政府信息公开条例》。

联名信提出，2008年5月1日起施行的政府信息公开条例有不少需要改善的内容，特别是“一些弹性条款往往导致政府部门难以把握公开与保密的范畴，也常成为政府部门规避信息公开的避风港”。

次日下午，吴金鑫接到了栏目组工作人员的电话，告诉他政府信息公开条例的修订工作已在进行中。

四年过去，修订工作终于完成。2019年4月15日，国务院颁布了修订后的政府信息公开条例，条例自2019年5月15日起施行。

这是2008年中国政府确立信息公开制度以来，首次对条例进行修订。“不完美，但有很明确的问题意识。”一位参与修订的学者向南方周末记者坦言，本次修订朝着“最大限度保障公众获取信息的权利”这一方向努力，不乏亮点，但也留下些许遗憾。

扩大了公开范围

对于“拆迁律师”谷美玲而言，申请政府信息公开就像是一件趁手的“武器”，她几乎每代理一个案子，都要用上一次。

拆迁过程中，政府的征地批文和征地补偿安置方案是否合理合法，是谷美玲要为当事人考虑的核心问题。这些信息本属政府主动公开的范围，但找谷美玲打官司的当事人，绝大多数都不掌握原始文件。

于是，谷美玲往往以当事人的名义，向当地土地管理部门邮寄信息公开申请。

“过程会有反复，但政府一般都会给你。”2019年4月27日，谷美玲告诉南方周末记者，她从2012年开始加入京平拆迁律师团，专门代理征地拆迁行政诉讼。

像谷美玲那样通过申请信息公开途径获得征地批文和征地补偿安置方案，已成为“拆迁律师”的通行做法。

谷美玲也问过比她入行早的老前辈，在2008年条例出台之前，律师代理拆迁案件获得相关信息主要是通过调查取证的方式，那时需要带律师证、介绍信、授权委托书到政府相关部门去申请，“花的时间成本是非常大的”。

新条例颁布以来这半个月，谷美玲在开庭间隙都会掏出一叠自制的新旧条例对照表，仔细研读。

这次修订，一大亮点是在条例总则部分明确了“以公开为常态、不公开为例外”的原则。

“这个原则非常重要，实际上扩大了公开的范围。”北京大学法学院教授姜明安回忆，2008年起草政府信息公开条例时，学界就提出，条例应写明“以公开为原则、不公开为例外”，但意见没被采纳。

接受这个原则，意味着凡是不公开的信息都要列举出来，凡是没有列举出来的信息就要公开。“那公开范围太大了，当时我们刚开始搞（信息公开制度），还没有经验，还不能处理这个原则。”姜明安说，当时学界得到的答复是“过一段时间再说”。

等待的过程中，2014年召开的中共十八届四中全会要求全面推进政务公开，坚持“以公开为常态、不公开为例外”原则，再到条例修订工作启动时，写入这一原则已是水到渠成。

行政机关仍有较大裁量空间

条例明确了“以公开为常态、不公开为例外”的原则，也明确了信息公开的例外事项，即确立“负面清单”。

旧条例没有成体系的“负面清单”，采用具体列举加兜底条款的方式，规定不予公开的范围，先在总则中兜底，规定信息公开不得危及“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（简称为“三安全一稳定”），再在公开的范围中具体列举三类例外，分别是国家秘密、商业秘密、个人隐私。

中国社科院法学研究所副所长周汉华认为，上述规定方式的主要问题是列举的具体情形太少，比其他国家明确列举的要少得多，不具有科学性、可操作性。周汉华还指出，旧条例的不予公开范围未涉及行政机关内部信息和过程性信息，这些信息有的与公众利益无关，有的公开后会影响决策或行政执法公正性，本身是可以不公开的，但一旦有人提出信息公开申请，就会导致政府陷入“公开不合理、不公开不合规”的两难境地。

新条例就规定了，行政机关内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息可以不予公开。

“负面清单”确立后，不予公开的政府信息更加具体，范围包括：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。

过去，“三安全一稳定”作为兜底条款出现在总则里，导致在实践中过度使用，影响到信息公开制度的公信力。新条例中它只构成“负面清单”的其中一项。“条文排序变化的背后，有一个理念和逻辑的变化。”北京大学法学院教授王锡锌向南方周末记者表示。

但中国社科院法学研究所研究员吕艳滨认为，目前的处理方式仍略显不够理想：“本来应该把‘三安全一稳定再细化，但这次没做到，还是给行政机关留下了比较大的裁量（空间）。”

吕艳滨估计，在新条例的实施过程中，“三安全一稳定”仍是富有争议的条款。

已经有经验丰富的信息公开申请者表达了担忧。“影不影响稳定，是由政府自己判定的。”以前申请公开一些项目的环境影响评价时，北京市义派律师事务所律师李恩泽遭遇过地方政府以“影响社会稳定”为由，拒绝公开环评。李恩泽分析，类似情形将来仍会重演，条例的修订并没有消除政府不想公开时的“借口”。

“三需要”被取消

“你申请公开这个信息，用来做什么？”以往向政府部门申请信息公开时，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“绿发会”）副秘书长马勇有时会遭遇这样的诘问。

旧条例规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要（简称“三需要”），向政府部门申请获取相关政府信息。

“用来做什么？当然是用来开展生物多样性保护和环境保护的工作呀！”马勇有时会将绿发会的章程附上，想以此说明开展生态环境保护工作是机构职责所在。

但依然有政府部门不同意。

“他们要求我进一步说明，申请公开这个信息到底是出于生产需要、生活需要，还是科研需要？如果是生产，你生产什么？如果是科研，你从哪里拿的项目，为什么不提供科研合同？”马勇深受困扰。

条例起草之初，规定申请获取相关政府信息要根据“三需要”，是为了防止申请过宽、过泛，以达到行政成本与公众知情权的平衡。但由于规定本身的模糊，实践当中，一些行政机关将“三需要”当作申请权行使的门槛。

“这就带来了两方面的消极影响。”王锡锌说，政府信息公开的申请权本质上是一种知情权，也是一种监督权。而将“三需要”作为申请的门槛，违背了申请权的基本功能，“更重要的是，实际上对公民的申请行为产生了抑制”。

新修订的条例取消了“三需要”规定。司法部负责人在答记者问时表示，过去对于“三需要”如何把握，有关方面存在不同的理解，容易引发争议，在征求意见的过程中，专家学者和社会公众认为，取消这一规定能够体现建设法治政府的总体方向。

“其实一开始讨论的时候，还是有人认为要保留‘三需要的。”参与讨论的国家行政学院法学部教授杨伟东告诉南方周末记者，有学者和实务部门人士担心，彻底取消资格限制的做法“太超前”：“（他们觉得）行政管理实践还没到这个程度，没有资格限制可能出现对申请权的滥用，好事变坏事，反而阻碍了政府信息公开的发展。”

如何证明滥用了申请权？

取消资格限制后，新条例也试图通过另一种方式防范滥用申请权。

对于同一申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，修订后的条例也规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。

中国司法实践中首次提出“滥用信息公开申请权”的，是陆红霞诉南通市发改委一案。2013年至2015年1月期间，陆红霞及其家人向包括南通市发改委在内的几十个部门提出了共94个信息公开申请，内容涉及各个方面，且申请内容多有重复。陆红霞对南通市发改委向其公开的信息内容不满意，遂向南通市港闸区法院提起行政诉讼。

一审行政裁定书中，南通市港闸区法院认定，陆红霞不间断地申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化，“……这种背离‘条例立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用”。

“过去我们立法时没想到会这样，有的人对行政机关有气，就通过不断申请信息公开来折腾你。”姜明安说，条例修订后，行政机关面对滥用申请权的行为就有处理办法了，不再需要被动地等待法院裁定。

具体来说，新条例规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在新条例规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，可告知申请人不予重复处理。

马勇对此感到疑虑：“怎么界定‘明显超过合理范围呢？得有个明确的标准。现在解释权和评判权完全交给了当事机构。”

“滥用申请权这个问题，我觉得应该是从成本控制的角度来考虑。而不是说你申请的数量多，你就一定是滥用，这在理论上比较难证明。”王锡锌说，应该考虑通过收费制度进行调节，“正常的申请可以免费，以保证基本的权利行使。一旦你有特别多的申请需要，政府从成本负担的社会公平原则出发，通过向你收费来平衡成本与收益”。

按照上述思路，新条例规定行政机关依申请提供政府信息一般不收取费用，但申请人申请的数量、频次明显超过合理范围时，可以收取信息处理费。信息处理费的标准尚未出台。

“硬约束”

对于新条例的一些变化，姜明安表示赞赏，比如，行政机关对不予公开的政府信息要进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开。

不过在姜明安看来，这次对条例进行修订的行为本身也意味着一点遗憾。

“本来觉得应该制定信息公开法了，但还是作为条例修订了。当然，这次的修订也为制定法律创造了重要条件。”姜明安说，政府信息公开条例位阶低，一定程度上影响了信息公开制度实施的效力。

首先是调整范围窄。作为国务院颁布的条例，人大、监察、司法等机关的信息公开都不受该条例的约束，“很多事都管不了”。

其次，保密范围过大会影响信息公开权利的行使。由于政府信息公开条例位阶低于保密法，凡是发生冲突的地方，一律按保密法来处理。“如果两边都是法律，有不清楚的地方还可以按照重要性进行具体研究。”姜明安说。

条例位阶低，还影响到信息公开的意识。“政府工作人员还是认为保密最重要，公务员法也规定了保密义务，泄密了可能要坐牢。但公开没做好，好像没有多大的责任。”姜明安表示，如果信息公开也上升为法律，政府、公民的公开意识就会增强。

实际上，提升信息公开立法层级已是老生常谈的话题，几乎每年全国两会期间，都有代表、委员提起这个议题。2019年，全国人大代表刘小兵就联合多位代表提交议案，建议尽快出台信息公开法，以法律形式确认公民知情权。

“在目前这个阶段进行条例修订，其实也表明了态度。立法涉及别的国家机关，比较复杂，而周期也长，很难适应现在的需要。”杨伟东告诉南方周末记者，通过及时修订条例来推动政府信息公开，是一种比较稳妥的方式。

条例的修订者也尝试在未提升立法层级的现有条件下，增强政府对于信息公开的责任感。“一段时间以来，有些人存在‘不公开出不了大事，公开错了就是大事的认识。”条例起草部门相关负责人在接受《人民日报》采访时强调，“此次条例修改，要让政府信息公开成为与保密等法定责任同样的硬约束。”

具体做法包括，在新条例中赋予政府信息公开工作主管部门对于责任人的法定处分建议权。

“我认为这是一个积极的规定，通过责任的约束，及时兑现政府信息公开的新制度安排。”在杨伟东的印象中，过去除非当事人提起行政诉讼，在政府内部还没有官员因为信息公开不力受到处罚。

而现在，新条例至少在制度上提供了处分和监督机制。“但它在未来会不会被用到，会怎么用，还需要观察。”杨伟东说。

2008年起草政府信息公开条例时，学界就提出，条例应写明“以公开为原则、不公开为例外”，但意见没被采纳。

“怎么界定申请频次‘明显超过合理范围呢？得有个明确的标准。现在解释权和评判权完全交给了当事机构。”

国家行政学院法学部教授杨伟东：新条例至少在制度上提供了处分和监督机制，“但它在未来会不会被用到，会怎么用，还需要观察”。