自然保护区内矿业权分类处置的几点思考

■ 吕建伟/王绍祥

（1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.安徽省地质测绘技术院，合肥 230022）

妥善处理好矿产资源开发与生态环境保护的关系，是矿产资源勘查开发管理贯彻落实党中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见等重大决策部署的重要内容，是统筹推进“五位一体”总体布局的重要组成部分。依法有序对自然保护区内矿业权进行分类处置，是自然资源主管部门把生态文明建设目标任务落到实处的重要举措。笔者通过跟踪了解祁连山国家级自然保护区内矿业权分类处置工作，对从顶层设计方面如何推动自然保护区内矿业权分类处置工作，促进自然保护区内生态环境和谐，提出了一些建议供参考。

1 新形势下做好自然保护区内矿业权分类处置工作的重要性

1.1 是自然资源主管部门落实党中央生态文明建设的重要举措

2012年，党的十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略部署，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。矿产资源保护和合理利用是生态文明建设的重要内容。2017年6月，中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题印发通报，深刻剖析了祁连山生态环境破坏典型案例，严肃处理了相关责任人，并要求各地区各部门要牢固树立“四个意识”，贯彻新发展理念，紧盯生态环境重点领域、关键问题和薄弱环节，强化生态环境保护主体责任，严厉打击各类环境违法犯罪行为。2017年10月，党的十九大提出，要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，并把增强“绿水青山就是金山银山”的意识等内容写入党章。

2018年3月19日，中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确组建自然资源部，这为各类自然保护地区内矿业权分类处置提供了更加有利的体制机制保障。自然保护区内矿业权分类处置也随之成为自然资源部的重点工作之一。

1.2 是自然资源主管部门服务人民对青山绿水向往的重要体现

《中华人民共和国自然保护区条例》明确：自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域[1]。切实保护好自然保护区，具有重要的意义。以祁连山自然保护区为例，其和三江源共同构成了“中华水塔”，是长江、黄河和澜沧江（国外称湄公河）的源头汇水区。区内有黑河、石羊河和疏勒河三大内陆河水系近百条内陆河流，雪山、冰川、湖泊、沼泽发育，构成了国家生态安全屏障。原环境保护部南京环境科学研究所自然保护区研究中心主任王智[2]曾提出：“如果没有祁连山，内蒙古高原的沙漠就会和柴达木盆地的荒漠连成一片，直逼青藏高原。祁连山的高山冰川和山区降雨行成了一条条河流，养育了河西走廊，孕育了丝绸之路，是西北地区不可替代的生态安全屏障。”

笔者在祁连山自然保护区内调研时，曾与当地群众进行过沟通交流。保护区核心区的裕固族牧民安辉（化名），养了300多只羊，其草场附近原有5个铜矿采矿权，现已停工退出。交流中，安辉表示：“铜矿开采时，会有大量的粉尘，草长得就不好，我们也不愿意这里开矿，把山都破坏了，给补一点钱，也没多少，但是山破坏了，不好恢复。”好的生态环境是无价的，这也体现出了老百姓对青山绿水美好生态环境的向往。

2 自然保护区内矿业权分类处置面临的问题

依法有序对自然保护区内矿业权进行分类处置，是自然资源主管部门把生态文明建设目标任务落到实处的重要举措，但也面临诸多需要解决的问题。

2.1 自然保护区内矿业权分类处置顶层制度设计缺失

《矿产资源法》《自然保护区管理条例》等法律法规中明确规定了自然保护区等区域禁止开展挖沙、开矿等活动，但对于依法取得的探矿权采矿权，按照《物权法》的规定，探矿权采矿权为用益物权，受法律保护，行政审批与物权界定不清的问题，造成了诸多涉及矿业权的法律问题[3-4]。对于自然保护区内已经设置的矿业权，如何做好分类退出，目前缺乏行之有效的顶层制度设计。2017年6月，中办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题印发通报以来，全国各地陆续着手开展各类保护地内矿业权的清理与分类处置工作，由于事关中央事权和财权，各地在实际工作中存在较多的困难和问题，迫切希望中央给予政策指导，从国家层面出台制度规范，确定好工作的原则、方法、要求，以及政策措施等。

2.2 矿业权退出补偿尚无统一清算标准

按照《行政许可法》相关规定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”自然保护区内矿业权，尤其采矿权，前期投资巨大，国家对政策性关闭矿山的补偿尚无统一标准，对于明确需要补偿退出的矿业权，在补偿金额的确定中，具体测算内容、测算依据、测算方式等均不明确；政府部门与矿业权人协调关闭补偿时，也因缺乏相关标准而引发协商难度大等问题。

2.3 矿业权退出管理制度不能满足当前管理的需求

《矿产资源法》及现行相关法律法规中，矿业权退出主要有注销、吊销、撤销、废止等4类。《行政许可法》第七十条规定，“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。”

在各地矿业权退出实践中，存在不少困难。一是现行矿业权的注销为依申请注销。对于类似自然保护区内矿业权等政策性关闭的矿山，企业考虑到时间及成本等因素，主动申请注销意愿低，地方自然资源主管部门往往因土地复垦、矿山地质环境保护和治理恢复义务没有完成，加上申请人未提出申请，难以办理采矿许可证注销手续[5]。二是依据行政许可法，无论撤销、吊销及废止，在做出行政退出许可决定后，均需办理注销登记，而目前矿业权撤销、吊销及废止后的注销程序如何履行，并无明确规定。三是执行吊销，按照相关法律规定，行政机关需组织听证等多项复杂程序，耗时耗力，各地在实践中应用很少。综上，目前的矿业权退出管理制度需要进一步完善，以满足当前矿业权管理的需求。

2.4 退出矿业权的生态环境综合整治难落实

矿业权退出自然保护区的同时，矿区的生态环境恢复、土地复垦也存在难以落实的问题[6]。一方面，矿区生态环境恢复治理和土地复垦是矿业权人应当履行的法定义务，但在管理机关要求矿业权退出自然保护区范围的情况下，矿业权人继续履行法定义务的意愿基本消失，矿业权注销后，对矿业权人履行法定义务的监管将更加困难；另一方面，矿业权退出自然保护区属于行政机关作出的决定，按相关规定，对于部分找不到矿业权人的矿业权，政府部门应当组织开展生态环境恢复治理工作，但开展生态环境恢复治理需要大量的资金，矿业权人申请矿业权时缴纳的矿山环境恢复治理保证金（环境治理恢复基金）金额有限，无法保障生态环境的恢复治理全面完成。

3 对自然保护区内矿业权分类处置工作的建议

3.1 从国家层面制定保护地分类处置相关政策的指导性文件

按照国家“五位一体”战略布局，自然保护区是国家生态功能区的核心部分，面对保护与开发的突出矛盾，在加强国家自然保护体系的顶层设计和自然保护区管理方面，应增加并完善自然资源管理方面的内容，明确自然保护区内禁止设立探矿权采矿权；同时以法律法规为依据，通过制定自然保护区内矿业权分类处置的指导性文件，明确自然保护区内矿业权分类处置的总体要求、处置范围、处置方式、政策措施等方面内容，在顶层设计上明确组织领导、责任分工、工作机制、风险防控、督查检查、长效机制等具体方面的内容。“给全国以指导，给工作以保障”。

3.2 探索多样化的退出方式和明确的补偿清算标准

关于退出方式，应区分合法设立的矿业权与违法设立的矿业权，对后者应依法予以处理并清理退出。对于合法设立的矿业权，建议可采取避让变更的方式、整体注销或补偿式退出等方式退出自然保护区。

建议明确矿业权退出补偿清算标准。自然保护区内应该退出的矿业权，属于因国家公共利益由管理部门强制退出的政策性关闭矿业权，对于此类矿业权的处置，各级管理部门在维护矿业权人合法权益方面均进行了积极研究探索，并形成了相关的制度进行落实。其中，关于矿业权价款的处置，《关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》（财建〔2016〕110号）中明确了政策性关闭矿山的价款退还相关事宜，依据矿业权拥有的剩余矿产资源储量对应的已缴纳价款，经相关部门核算后，予以退还。建议对于自然保护区内需全部退出的矿业权，参照退还已缴纳价款。其他补偿清算：按照矿业权的类型，探矿权的补偿清算，可从取得方式、勘查资金投入、勘查工作程度等方面进行评估；采矿权的补偿清算，除考虑开采矿种、矿山服务年限、保有资源储量等方面作为评估标准的参考指标外，还应考虑其生产规模、矿山设备资金投入、矿业用地取得方式及权属、环境恢复治理、土地复垦等多个方面的参考指标进行综合评估。

3.3 优化矿业权注销管理制度，完善矿业权退出机制

《行政许可法》规定，行政许可依法被撤销、撤回的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续。对自然保护区内需全部退出的合法矿业权，依据现有注销操作制度，鼓励申请人主动申请退出；对于矿业权人拒绝提出注销申请的矿业权，依据《行政许可法》中“准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政”的规定，由自然资源主管部门先行撤回原行政许可登记，然后直接办理许可证的注销手续。

3.4 严格落实矿山企业生态恢复和综合治理义务

各类法人组织构成了社会主义市场经济的市场主体，矿山企业构成矿业权领域的法人组织，也即矿山企业为矿业权领域的市场主体，其担负着维护矿山合法权益、履行法定义务等重要职责。生态文明建设背景下，矿山企业重要的法定义务之一即为生态恢复和综合治理义务，具体又可分为土地复垦义务和矿山地质环境恢复和综合治理义务。依据《土地复垦条例》，土地复垦义务人是生产建设单位，在采矿权中即为矿山企业。依据《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），要强化对主体责任的社会监督和执法监管，矿山地质环境恢复和综合治理的主体责任在矿山企业，对拒不履行恢复治理义务的矿山企业，要将其列入异常名录或严重违法名单。据此，建议矿业权管理领域要完善矿业权注销后的监管与失信惩戒措施，逐步淘汰“以批代管”的监管手段，将生态恢复和综合治理义务的责任主体定位于矿山企业而非矿业权本身，采矿许可证的注销并非义务履行的终止，对于拒不履行相关义务的矿山企业，做到失信必惩。