行政诉讼法的时代价值——行政诉讼三十年：回首与前行

马怀德

中国政法大学副校长、教授，中国法学会行政法学研究会会长

《行政诉讼法》的制定作为中国法治进程中具有里程碑意义的标志性事件载入史册，不仅为公民法人和其他组织依法维护自身权益提供了畅通的法律救济渠道，而且随着一系列重要的行政法律制度的建立，也与行政复议制度和国家赔偿制度相衔接，协同发挥制度优势，从而提供一套完整系统的法律救济途径，共同推动行政法治，擘画出理想的法治图景。

今年是《行政诉讼法》颁布三十周年。《行政诉讼法》的颁布实施是我国改革开放以来法治建设的一件大事，具有划时代的意义，标志着我国行政法治建设进入了一个崭新的阶段。它不仅为社会公众提供了法定的救济渠道，将“官民冲突”纳入法治轨道，还倒逼了一大批行政法律规范的出台，增强了行政机关依法行政的意识，为法治政府建设奠定了坚实的基础。可以说，以《行政诉讼法》颁布实施为起点，我国行政法治建设进入了快速发展的“黄金三十年”。

一、《行政诉讼法》颁布实施的历史意义

改革开放以来，我国经济体制、社会结构发生了深刻变化，随之而来的就是政府管理体制和机制的变化。党的十三大报告提出，要使行政管理走上法制化的道路。在此背景下，推动行政管理法制化的《行政诉讼法》应运而生，可谓历史的必然。1马怀德主编：《行政诉讼制度的发展历程》，北京大学出版社2009年版，第101页。1989年4月，《行政诉讼法》的制定标志着行政诉讼制度的正式建立，在全社会特别是行政机关产生了重大影响。

（一）引导社会形成依法维权的意识

从我国传统观念来看，老百姓无法想象能把强大的政府告到法院，也不相信一纸诉状能够解决问题。受制于传统官民关系和制度条件，一般都通过“上访”或者其他方式表达自己的诉求，寄希望于“青天大老爷”解决问题。《行政诉讼法》实施后，特别是部分公众提起行政诉讼的尝试取得成功后，促使大多数公众在观念层面增强了对于行政诉讼的了解，慢慢突破了旧有观念的束缚，开始接受并选择诉讼渠道来表达自己的不满，在法治轨道上解决自己与政府之间的争议。随着实践的演进，面对自身的合法权益遭受侵害的事实，人们能够有意识地运用行政诉讼来维护自己的利益。鉴于这种维权方式以法律明文规定为基础，以法院行政审判体制为依托，以诉讼程序为保障，从而赢得了独特的优势，引导社会逐步形成了依法维权的意识，为法治社会和法治政府建设提供了思想基础。

（二）推动行政机关及其工作人员树立依法行政的意识

《行政诉讼法》实施后，随着行政案件数量和类型不断增多，行政机关感受到了前所未有的诉讼压力，尤其是随着行政处罚、行政强制、行政许可类案件增加之后，很快就发现这几类行政行为的问题比较突出，其中既有行政执法不力、管理过软的问题，也有执法过滥、侵害相对人权利的问题。为了有效解决这些问题，就必须强化内部监督与规范，转变既有的“随心所欲、为所欲为、不受约束、无法无天”的观念，不断增强行政机关及其工作人员依法行政的意识。

实践证明，在《行政诉讼法》实施之后，依法行政的观念实际上经历了行政机关被动接受到主动适应的发展过程。今天的行政机关之所以已经具有了普遍的依法行政的观念，都得益于当年的《行政诉讼法》的出台实施，因为行政机关的自我纠错、自我监督的动力是非常有限的。在没有外力干预的情况下，行政机关工作人员即使发现自身存在违法行为，也不会主动纠错，更不会认真解决与相对人之间的争议。只有外力干预达到一定的程度，才会唤醒行政机关自我监督、自我纠错和自我规范的意识。行政诉讼是促进行政机关依法行政的重要动力。行政行为一旦被法院作出否定性评价，被诉的行政机关及其工作人员就要承担一定的责任。这就促使行政机关及其工作人员化压力为动力，在行政执法的过程中，增强自我约束意识，提高行政执法水平。通过行政诉讼，合法的行政行为得到了维持和保障，违法的行政行为得到了及时的纠正。这些使政府的法治形象越来越好，赢得了广大人民的理解和支持。所以说，《行政诉讼法》的实施，带来了行政机关依法行政观念从无到有、从弱变强的革命性变化，具有里程碑意义。

（三）催生相关法律和政策文件，助力行政法治建设

在改革开放前后很长一段时间内，行政机关是按照上级机关制定的政策、文件或者领导指示开展行政活动的，依政策行政是主要的行政方式，这与当时的法制不健全、行政法律规范严重缺失有关。《行政诉讼法》的实施极大改变了这一状况，行政诉讼中的合法性原则要求行政管理活动的各个方面都要有相应的法律依据。为适应《行政诉讼法》的新要求，需要加快相关立法，为行政活动提供基本的法律依据，进一步规范各类行政行为。1990年国务院发布的《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉的通知》提出要不断完善立法，加强法律、法规和规章的起草与制定工作；还明确指出不仅要抓紧制定大量的行政管理法规，更要制定行政复议条例、行政强制执行条例和规章制定办法等与行政诉讼法配套的法规。

《国家赔偿法》就是《行政诉讼法》倒逼的产物。《行政诉讼法》设有一章专门规定了行政赔偿，但规定比较原则，不能解决国家侵权赔偿的具体程序、标准和方式方法问题，尤其是不能解决司法机关侵权损害赔偿问题。因此，《行政诉讼法》实施不到四年，《国家赔偿法》就颁布实施。行政处罚、行政复议、行政许可和行政强制制度同样是行政诉讼法催生的产物。伴随着《行政诉讼法》的实施，相关配套立法如《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》陆续出台。

当然，法治政府建设仅仅靠外部监督是不够的，最主要的是取决于行政机关自我约束和规范。在1993年，国务院出台了《关于加强政府法制工作的决定》，要求政府的立法工作、执法工作都有明显的发展和改善。1999年国务院发布的《全面推进依法行政的决定》首次提出了依法行政的要求，2004年颁布《全面依法行政实施纲要》最早提出了法治政府建设要求，2015年年底出台的《关于法治政府建设的实施纲要》勾画了法治政府建设的时间表和路线图。这些重要政策文件都是在行政诉讼法实施过程中产生的，与其他相关法律一道，对行政机关起到了监督、促进、引导和激励作用，对于推进依法行政、建设法治政府发挥不可替代的作用。

二、《行政诉讼法》的现实价值

《行政诉讼法》的制定作为中国法治进程中具有里程碑意义的标志性事件载入史册，不仅为公民法人和其他组织依法维护自身权益提供了畅通的法律救济渠道，而且随着一系列重要的行政法律制度的建立，也与行政复议制度和国家赔偿制度相衔接，协同发挥制度优势，从而提供一套完整系统的法律救济途径，共同推动行政法治，擘画出理想的法治图景。

（一）为公民法人和其他组织依法维权提供法定救济途径

行政诉讼法的首要立法目的就是保障公民、法人和其他组织的合法权益。该法实施以来，对于解决老百姓投诉无门、有冤无处申、有状无处告、权利无法救济等问题发挥了重要作用，成为公民法人和其他组织维护自身合法权益的主要救济渠道。近年来，随着立案登记制、行政案件集中管辖、附带审查其他行政规范性文件、诉讼和解等改革举措的推出，行政案件大幅增加，申诉上访大幅下降，对于实质化解行政争议、有效解决老百姓诉求，为公民、法人和其他组织提供畅通的法律救济渠道，起到了重要作用，也取得明显成效。

（二）行政诉讼制度与行政复议制度相配合，共同发挥监督作用

行政诉讼制度与行政复议制度是行政监督救济体系中的两大支柱。行政诉讼制度通过法院审查行政行为，审理行政案件发挥对行政机关的外部监督作用，行政复议制度主要发挥上级行政机关对下级行政机关的内部监督纠错功能。行政诉讼是司法监督，行政复议是行政监督。虽然两种制度性质不同，侧重点也不同，但在监督行政机关依法行政方面，目的是一致的，客观上形成了互补关系，共同发挥监督作用。

回顾行政复议制度建立过程，当时争论最大的问题有三个：第一，行政复议到底是准司法行为，还是行政行为。这个问题实际上涉及行政复议制度的定位问题，也就是说，复议机关审查原机关行政行为的合法性、合理性，到底是一种司法或者准司法活动，还是一种行政行为。因为定位不同，程序的设计就有很大的差别。如果是准司法行为，那就要借用法院审理行政案件的很多程序制度，包括证据制度等规则设置上，有很多准司法的内容要体现出来。但是还有一种观点认为行政复议不是行政诉讼，毕竟它是行政机关内部的层级监督制度，所以不能采用准司法的规则，要越便捷越好，越高效越好。所以希望行政复议制度设计能够非常简明。第二，行政复议的审查原则到底是合法性审查原则，还是辅之以合理性审查原则，这也是区别于行政诉讼制度的一个重要方面。因为行政复议毕竟是行政机关内部纠错的一个行为，所以要给复议机关更大的自由裁量权，能够有效地去纠正下级行政机关的违法行为，仅仅赋予它合法性审查的职责是不够的，还应该赋予它合理性审查的职责。所以把合法性、合理性两个审查原则结合在一起，既是行政复议制度的特征，也是有别于行政诉讼制度的一个重要特点，实际上也体现了行政复议制度内部纠错、层级监督以及化解行政争议的一个优势。第三，行政复议能不能调解，能不能和解。这个问题最后通过《行政复议法》的立法和《行政复议法实施条例》的出台，证明当时的争论是有意义、有价值的，即行政复议要允许调解，也允许双方当事人和解，但前提是在行政机关享有自由裁量权的情况下才可以进行复议调解与和解。这样不仅发挥了上级监督下级的监督作用，实际上也解决了当事人诉求，有利于化解行政争议。

（三）行政诉讼制度与国家赔偿制度相协调，纠正国家侵权行为，填补受害人损失

行政诉讼是纠正违法行政行为的制度，但是，原告起诉的目的不止于此。更多情况下，原告希望就其遭受的损害获得赔偿。为此，就需要行政诉讼制度与国家赔偿制度相协调，共同解决当事人权利受损的问题。事实上，从国家制定法律、政策，到公务员行使具体权力，每一环节都可能因个人的弱点发生错误，其损害范围和后果可能要远远大于个人侵权产生的后果。2马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第2页。从我国国家赔偿制度发展史来看，1954年《宪法》初步确立了公民因国家机关工作人员侵权获得赔偿的权利。1982年《宪法》进一步明确了国家机关和国家工作人员的侵权赔偿责任。由于没有具体的法律规范落实宪法原则，导致制度悬空无法落地。直到1986年《民法通则》才对职务侵权行为的国家赔偿责任做出具体规定，这也是我国宪法之外的法律首次规定国家赔偿责任。尽管如此，由于国家赔偿的范围、方式、标准和程序等缺乏具体规定，实践中国家侵权的受害人仍然难以获得有效救济，致使宪法法律规定的国家赔偿责任难以全面落实。

1989年公布的《行政诉讼法》规定因行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为造成损害的，公民、法人和其他组织有取得国家赔偿的权利。该法专设第九章对行政赔偿责任的构成要件、赔偿义务主体、赔偿程序、追偿及赔偿费用来源等做出规定。但是，这一章规定得比较原则和笼统，不能够完全解决国家侵权之后赔偿的具体的程序问题、标准问题和方式方法问题，尤其是不能解决司法机关作为侵权机关办了错案之后，如何弥补受害人损失的问题。所以在《行政诉讼法》实施之后，很快就启动了《国家赔偿法》的起草工作，在1994年颁布了《国家赔偿法》，1995年开始实施。

行政诉讼制度与国家赔偿制度相互衔接，不仅纠正了违法行政行为，而且对违法行为造成的损失给予了国家赔偿。此后，为了适应法治建设新要求，《国家赔偿法》和《行政诉讼法》于2010年和2014年都进行了修改，共同构筑了我国比较完善的权利救济体系。随着《监察法》的实施，又为《国家赔偿法》提出了新的课题。《监察法》第67条规定了监察机关及其工作人员行使职权侵权的赔偿责任，但是监察赔偿的归责原则、赔偿范围、程序和标准等问题需要具体规定，为此，有必要尽快修改《国家赔偿法》，吸收有益的理论研究成果，解决实践中出现的各种问题，为受害人提供更加周全的制度保障。

（四）行政诉讼实践推动行政法学研究的繁荣与发展

行政诉讼实践推动了行政法学研究的繁荣与发展。今天行政法学理论中的许多重要概念都源自《行政诉讼法》，如具体行政行为、法律法规授权组织、受案范围、合法性审查原则、被告对行政行为合法性承担举证责任等。行政主体理论、行政行为理论、行政程序理论等，都与行政诉讼实践密不可分。可以说，日益丰富的行政诉讼实践不仅为学术界提供了生动的研究素材，也给研究者提出了大量问题。学术界有必要对这些问题从理论上进行梳理、总结和反思，回应实践的要求，回答时代的问题。毫无疑问的是，行政诉讼实践促进了行政法学的发展。例如，行政诉讼中渐次出现的被告认定难题，其中对行业协会、自治组织提起的行政诉讼，促使学者们开始反思和重新构建行政主体理论，提出了行政主体与诉讼主体分离等主张。再如，行政审判中成文法规则不足促使法官在既有法条与理论之外尝试构建相对独立的司法判断逻辑，在这一过程中，行政法学理论得到了进一步的验证和完善。此外，随着研究方法的逐渐丰富，法社会学等研究方法开始兴起，大量的行政诉讼实践为法社会学研究提供了素材。可见，行政诉讼理论与实践的不断深化拓展，为我国行政法学研究塑造了研究范畴，检验了既有理论，并开拓了新的研究疆域。

三、面向实践不断自我革新的行政诉讼制度

在我国，行政诉讼制度的建立、发展和完善经历了一个过程。虽然1989年《行政诉讼法》的颁布标志着这一制度的正式建立，但一项制度从建立到有效实施并不是轻而易举的。事实上，随着行政诉讼实践开始，一系列现实问题接踵而至，“立案难”“审理难”“执行难”成为行政审判实践的痛点和难点。司法权威不足、行政干预频仍、制度设计不完善等一系列因素制约着行政诉讼制度的发展。为了有效实施《行政诉讼法》，切实发挥其作用，最高人民法院通过司法解释和个案批复等方式做出了努力。但是，简单的小修小补和机制改革还不能满足实践需求，必须从立法的角度重新审视这一制度并加以完善。2014年，实施了24年之久的《行政诉讼法》首次迎来大修，针对行政诉讼目的、受案范围、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉、管辖制度、证据制度、简易程序、调解和解制度、执行制度等一系列重要制度进行了较大幅度修改，回应了实践需求。实践证明，行政诉讼制度只有不断自我革新，积极回应现实需求，才能保持制度的生命力，切实发挥保障公民合法权益，监督行政机关依法行政的作用，助推行政法治前行。

（一）坚持行政诉讼的根本目的

行政诉讼的目的是构建行政诉讼制度的基点，不仅关系到对行政诉讼制度的定位，更关系到行政诉讼制度的具体安排、运转和实际成效。3马怀德：《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》，载《行政法学研究》2012年第2期。在1989年《行政诉讼法》的立法背景和立法意图中，关于立法目的之争主要集中为究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益，还是维护行政机关依法行使行政职权。从该法第1条的组成内容来看，这与当时的社会发展环境和认识水平，以及行政机关一方的可接受度有较大关系。正是这条规定，对后续司法实践产生了一定困惑，出现了不一致的解读。2014年修改的《行政诉讼法》在第1条中增加了“解决行政争议”，删除了“维护”，只留下了监督行政机关依法行使行政职权的规定，这使行政诉讼围绕解决行政争议而展开一系列程序，目的是为行政相对人提供行政法律救济，维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，所以说行政诉讼既是行政救济，也是行政监督，但其首要目的或者说根本目的则是保护公民、法人和其他组织的合法权益。4参见马怀德主编：《行政诉讼法学》，北京大学出版社2015年版，第5页。行政诉讼中的一些具体制度都体现了这个要求，如举证责任倒置等。并且，根据司法最终裁决原则，行政诉讼是公民、法人和其他组织合法权益受到行政机关和法律法规规章授权的组织侵害之后能够获得的最重要的法律救济制度。因而，这项根本目的必须始终坚守，并在行政诉讼中具体的制度安排上不断强化。

（二）优化司法环境，深化司法改革

行政诉讼法的有效实施，不仅有赖于法律制度的不断完善，更取决于现实优良的司法环境。从以往行政审判实践来看，司法地方化和行政干预是影响行政审判的主因。由于司法体制“地方化”导致了“主客场”效应，加之被诉行政机关不配合、不支持行政审判，拒不执行生效判决，甚至违法干预案件审理问题一直没有解决，“立案难”“审理难”“执行难”一度成为行政审判的普遍现象。针对上述问题，修改后的《行政诉讼法》和2014年以来推出的司法改革举措予以积极回应。

2014年开始建立的“立案登记制”，使行政案件数量呈现较大幅度地增加，仅2015年5月1日实施后半年内登记的一审案件数，同比增长达到75.8%，虽然也暴露出了浪费司法资源和“滥诉”等新的问题，但必须承认“立案难”的问题已经基本解决。行政机关负责人出庭应诉制度的实施，扭转了以往被告不应诉不答辩不出庭等不闻不问的局面，有些地区还出现了副省长出庭应诉的案例。这一改革举措对于增强行政机关负责人的法治意识，改善司法环境，保证法律实施都具有明显作用。复议机关作共同被告制度，旨在解决行政复议机关充当“维持会”的问题，促使其积极履行层级监督职责，发挥复议功能，化解行政争议。该项制度的实施，虽然给复议机关带来了一定的应诉压力，但确实起到了倒逼复议机关履行职责解决争议的作用。建立跨区划法院、集中行政案件管辖改革，不仅带来了案件数量的增加，也提高了审判质量，增强了原告的信心，对于改变司法“地方化”，确保行政诉讼的公正性具有显著作用。

（三）扩大受案范围，完善诉讼类型

受案范围是行政诉讼中的核心问题，反映出司法权、行政权以及公民的权利三者之间的关系，折射出司法权对于行政权的监督范围以及行政相对人行使诉权的制度空间。5参见马怀德主编：《行政诉讼法学》，北京大学出版社2015年版，第40页。行政诉讼受案范围划定了法院审理行政案件的界限，一项行政争议只有符合法律规定，才能获准进入法院接受审查。1989年《行政诉讼法》实施以来，扩大受案范围成为业界一致呼声。扩大行政诉讼受案范围的原则是将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议均纳入诉讼范围，采用概括规定和列举排除的方式来界定受案范围，取消关于人身权和财产权的限制，使所有侵犯相对人合法权益的行政行为都能够进入受案范围，从而保障相对人的各种合法权益。6参见马怀德：《修改行政诉讼法需重点解决的几个问题》，载《江苏社会科学》2005年第6期。2014年《行政诉讼法》增加了部分可诉行为，用“行政行为”取代了以往的“具体行政行为”概念，明确了诸如“行政协议”案件属于受案范围，对行政规章以下规范性文件进行附带审查。上述规定都是行政诉讼制度与时俱进的表现；但必须看到，仍然有很多行政行为并未纳入受案范围，也是此次修法的遗憾。

诉讼类型是公民、法人和其他组织可以提起诉讼请求且法院仅在法定的裁判方法范围内裁决的诉讼形态。7马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第99页。我国行政诉讼法中没有规定诉讼类型，通常是利用行政判决类型反向推导出行政诉讼的类型。2014年《行政诉讼法》吸收之前司法解释的规定，与立法目的中删除“维护行政机关”内容相衔接，对行政判决体系进行了改造，在现有判决种类基础上，增加了驳回诉讼请求、确认行为违法等判决形式，引入“明显不当”概念，强化了法院对于行政裁量权的审查力度。为了构建更加科学的诉讼类型，切实保障当事人诉权，维护公法秩序，可以考虑不断完善诉讼类型，逐步形成撤销诉讼、课予义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼等体系化多元化的诉讼类型。

（四）扩大简易程序适用范围，破解行政民事交叉难题

简易程序就是普通程序的简化版，只是在起诉、审理和期限等程序方面的要求较为宽松。法院受理案件后，应该积极推进案件审理流程，促使案件迅速产生裁判结论。但是因为案件数量多寡、难易程度有别、法官人手充足与否、审判人员素质参差不齐或者内外在干预压力强弱等各种因素，导致案件的审理速度有快有慢，不能实现所有的案件都在要求的审限内办完。因而，做好案件的繁简分流显得尤为必要。2014年《行政诉讼法》通过一章专门规定了简易程序，从案件适用的类型、审理期限、审判组织以及与普通程序的转换等方面做出了规范。这样能够降低当事人的诉讼成本，节约司法资源，提高审判效率，从而及时地保障公民、法人和其他组织的合法权益。但是目前的案件类型较少，操作空间较小，运行规范不细，应该逐步扩大适用范围，如改革非诉执行制度，建立“官告民”的简易诉讼制度，形成与行政诉讼制度完全契合的简易程序运作模式。

当一个主体的行为分别涉及两个或两个以上的部门法时, 就会形成两种不同的法律关系,基于两种法律关系形成的争议就可能分别按照不同的诉讼程序解决, 因此就会产生审理上的先后顺序问题, 如果将不同性质的诉讼合并审理还可能会出现以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。8参见马怀德、张红：《行政争议与民事争议的交织与处理》，载《法商研究》2003年第4期。实践中发生了无数行政争议与民事争议交织在一起的案例，但无论是行政诉讼抑或民事诉讼，各自均存在局限性，仅仅依靠其中任何一种诉讼程序都不能理想地把这种关联性案件予以化解。2014年《行政诉讼法》第61条确立了在行政案件审理过程中一并解决民事争议问题的机制，即行政诉讼附带民事诉讼。当事人可以在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，向法院提出一并解决相关民事争议的申请，但是对于某个民事案件正在民事庭的审理之中，而该项民事裁判又作为行政案件顺利审理的关键所在，那么行政诉讼可以裁定中止。这样的诉讼程序设计能够彻底地解决当事人之间的纷争，减少社会的整体成本，也能避免矛盾裁决的出现，实现“官了民也了”。但是目前的制度设计不够周延和细致，所能涵盖的一并解决的关联性案件类型比较有限，如存在民事侵权行为被害人的行政处罚等案件就没有在此范围，尚需进一步完善。

（五）调整行政诉讼程序规则

诉讼程序是推进审判活动有序前行、如期产生裁判结果的关键，也影响着当事人能否获得诉讼救济，实现诉讼请求。2014年《行政诉讼法》在多个方面对诉讼程序作出了调整，优化了诉讼程序的运行机制，如延长了起诉期限，将直接起诉的时间限制从过去的3个月拉长到6个月，还根据案件类型分别确定了最长的起诉期限，有利于对当事人的诉权保障。审查标准不再局限于合法性审查，适度引入合理性审查，有利于监督行政裁量权行使。行政诉讼允许调解的规定，提升了法院实质性化解纠纷的能力。适度扩大了原告资格范围，除行政行为相对人外，允许其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织享有诉权。被告除了行政机关，还包括法律、法规、规章授权的组织，经过复议的案件，复议机关与原行政机关要作共同被告，强化了复议功能。第三人的范围进一步扩大，与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的都可以成为第三人，都具有参加诉讼的资格，赋予第三人在判决其承担义务或者减损其权益的情况下有提起上诉的权利。诉讼代理人制度更加完善，将“法院许可的其他公民”修改为“当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民”，增加了“基层法律服务工作者”，划定了几种代理人的类型。

（六）发展行政公益诉讼制度

行政公益诉讼有别于私益诉讼，是为了纠正公共性不当行为，维护公共利益，就与提起诉讼的主体的权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对行政机关作出的违法行为提起的诉讼，具有客观诉讼的属性。探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会提出的重要制度安排。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组召开第十二次会议，会上通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。同年7月1日，全国人大常委会颁布了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，选择在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域进行公益诉讼试点。随后，两高也分别出台了推进试点工作的具体实施办法，赋予检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼，使公益诉讼试点方案能够真正落地。经过两年的试点，公益诉讼制度日趋成熟。2017年6月27日，全国人大常委会对《行政诉讼法》作出修改，在第25条增加规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”其后，最高人民法院和最高人民检察院联合制定了司法解释，回答了提起行政公益诉讼主体、行政公益诉讼范围、审理和判决方式等问题。

发展行政公益诉讼制度，尚需在两个方面用力。一是诉讼主体可以进一步扩大。目前，行政公益诉讼的起诉主体被限定于检察机关，为了防止其怠于行使职权，在检察机关应当起诉而不提起诉讼的情况下，应当赋予社会团体和普通民众在行政行为损害公共利益时的起诉资格。二是行政公益诉讼范围可以进一步扩大，重点关注所有涉及公共利益的行政不作为行为。事实证明，行政不作为比行政乱作为对国家和社会公共利益造成的危害更为严重。因此，行政机关应当积极履行监管职责，严格规范公正文明执法，尤其要及时处置人民群众和社会反响强烈的公益受损问题，在处理公益问题时不推诿、不扯皮、不迟疑。各级地方政府及其组成部门积极依法履行职责，既是建设法治政府和落实全面依法治国战略的必然要求，也是从根本上预防行政不作为、乱作为现象及减少行政公益诉讼案件发生的根本举措。未来进行制度完善时，应当进一步扩大诉讼范围，纳入不当使用政府财政资金、不当设置与维护公共设施造成公共利益受损、规划领域和公共建设领域的违法审批，以及其他导致社会公共卫生、经济秩序、公共安全受到严重损害的行为。

四、审判体制改革是根本，建立行政法院时机已经成熟

行政诉讼法的顺利实施，从根本上仍取决于行政审判体制改革。只有法院在每一个案件中依法独立公正行使审判权，才能有效解决行政纠纷，赢得民心和认同。1989年制定《行政诉讼法》时，关于地域管辖和级别管辖，选择“原告就被告”由基层法院管辖为主就是为了方便原告起诉。但是，从后来行政诉讼实践看，这一管辖制度为行政机关干预司法提供了便利，当法院受理同级政府及其组成部门为被告的案件时，需要承受很大的阻力和压力，不仅难以做出公正的裁判，也严重损害了司法权威。2014年修法过程中，各方都提出了管辖体制问题，也得到了立法者的重视。但最后通过的修改决定，只是吸收了部分建议，作出了有限的调整。如在级别管辖部分，把国务院部门或者县级以上地方人民政府当被告的案件划归中级法院管辖；为推进跨行政区域管辖和实施集中管辖提供了法律依据，也通过指定管辖制度为异地管辖提供了依据。但这些制度创新恐怕只是权宜之计，不能从根本上解决行政审判体制不顺的问题。

彻底解决行政审判体制问题，可以考虑分两步走：第一步就是设立跨行政区划法院，第二步就是在跨行政区划法院的基础上设立专门行政法院。

第一步是将跨行政区划法院改革在全国推开。党的十八届四中全会提出“探索设立跨行政区划的人民法院，办理跨地区案件”。2014年年底，上海、北京相继设立了跨区划法院并且开始受理案件。设立跨区划法院是排除地方干预，维护司法公正的必要举措，也是审判组织改革的过渡方案。按照现行法律规定和司法体制，除军事法院、海事法院等专门法院外，所有法院均由本级人大产生，在人财物等多方面受制于行政区划内的各种权力影响，难以有效解决地方干预和领导干部过问案件干预司法的问题。跨区划法院的设立，意味着法院的人财物不再受制于地方，法院审理案件也可以排除地方的干扰，有利于维护司法公正和司法权威。

设立跨区划法院重在克服司法的地方化。只要存在严重的司法地方化倾向，案件数量较多的地域，就可以考虑设立跨区划法院。跨区划法院可以考虑设三级：在直辖市和设区的市一级，可以设立区县一级的跨区划基层法院，如北京、上海等地应当首先考虑设立跨区的基层法院，受理跨区的各类案件；在省一级，可以考虑设立跨区划的中级法院；为了管辖跨省案件，可以在华北、东北、华中、华南、西南、西北等中心城市设立跨区划高级法院。当然，这类跨区划高级法院只受理跨区划一审、二审案件，有别于代表最高法院的巡回法庭。跨区划法院的管辖范围应当限于跨区划的案件。凡诉讼当事人不在同一行政区划的，均可以向跨区划法院起诉。在此基础上，根据级别管辖的规定，当事人可向不同级别的三级跨区划法院起诉或者上诉。

第二步是在跨行政区划法院基础上设立专门行政法院。跨区划法院的设立，是在司法体制尚未全面改革的背景下，为了克服司法地方化不得已而为之的权宜之计，远远不能解决当前行政审判面临的实际困难，也无法真正推进人民法院行政审判工作的科学发展，只有进行“顶层设计”，从体制上、机制上改革现有行政审判体制，才是治本之策。从长远看，审判权作为国家事权，应当全部上收，由中央行使，各级法院人财物均由中央统一管理。审判权上收中央，实行法院人财物统一管理后，已经设立的跨区划法院可以转型为专门行政法院，集中受理所有的行政案件。9参见马怀德：《社会矛盾化解与行政诉讼制度》，载《中国党政干部论坛》2011年第9期。一方面，能够克服现有行政审判体制障碍，打造独立、公正、权威的司法机关，把行政干预降到最低，有效处理专业性较强的行政争议。另一方面，行政法院的设立可以直接适用宪法和法院组织法中关于专门法院设置的相关条款，没有法律障碍。同时，利用已经设立的铁路法院、跨行政区划法院等现有资源，“现有法院翻个牌，行政法院建起来”，还不会冲击现行体制，也不存在文化观念上的障碍。10参见马怀德：《行政审判体制改革的目标：设立行政法院》，载《法律适用》2013年第7期。关于设立行政法院的具体的制度设计也详见该文。尤其能够为老百姓打开诉讼大门，保证所有行政纠纷能够进入行政诉讼程序，大幅减少“官民冲突”和社会不稳定因素，降低维稳成本，规范行政权力，倒逼行政机关严格依法行政。

行政法院的具体设置可以参照海事法院和军事法院的做法。为节约成本、充分利用现有司法资源，可以将跨行政区划法院和铁路运输法院改造为行政法院，将现有法院行政庭的审判力量整体转移至新的行政法院，确保行政法院的正常运作。应该看到，行政审判体制是司法体制的重要组成部分，设立行政法院是司法体制改革的一次有益探索，而且将是一次成本低、收益大、效果好的改革与创新。设立行政法院不仅有利于实现行政审判自身的目的，而且会对整个司法体制改革产生促进作用，可以此为突破口提高司法公信力，确保法院独立行使审判权，让民众在每一个司法案件中感受到公平正义。